针对征地批复作出的“驳回行政复议申请决定书”是最终裁决吗？

导读：在征收维权中，申请行政复议是法律赋予被征收人的重要救济权利。但是，有些行政复议决定却被认为是最终裁决，不能再向人民法院起诉了，这是怎么回事呢？本文通过在明律师马丽芬、闫会东、宋晓峰代理的一起案件来浅析这一问题。

《行政复议法》第30条第2款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区域的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

很多人认为国务院或者省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地的决定，并因该征收土地决定而作出的复议决定都属于行政机关的最终裁决行为，是不能向人民法院提起行政诉讼的，而且这一说法也获得了最高人民法院的认可。

最高人民法院在2005年曾作出《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》（以下简称“23号答复”），争议问题为江苏省人民政府批准镇江市2003年度第18批次土地征收决定的合法性。“23号答复”全文如下：“江苏省高级人民法院：你院《关于适用第三十条第二款有关问题的请示》收悉，经研究，同意你院审委会第一种意见，即《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”

提起复议、诉讼：驳回行政复议申请决定竟成最终裁决？

有一种声音认为“政府既是‘公共利益’的‘裁判者’，也是征收的‘执行者’及征收争议的‘裁判者’”，如果将征收土地的决定直接进入司法程序会降低政府的公信力，导致征地程序无法进行。但是法律并没有规定不能对征收土地的决定申请行政复议，而且在实务操作中，都会对“征地批复”提起复议程序。由马丽芬、闫会东、宋晓峰律师代理的案件就遇到了这种情况。

江西省南昌市某区的李先生在2016年10月通过申请信息公开得知江西省国土资源厅在2015年5月作出《关于南昌市东湖区2015年第一批次城市建设用地的批复》，于是立即向江西省人民政府提起行政复议。省政府却以超过复议期限为由作出《驳回行政复议申请决定书》。李先生对此决定不服，以江西省人民政府为被告提起行政诉讼。南昌铁路运输法院却以《行政复议法》第三十条第二款和最高人民法院作出的23号答复为由，认为被诉批复属于行政机关的最终裁决行为，裁定驳回起诉。

李先生对此裁定依然不服，驳回行政复议申请的决定怎么可能是最终裁决行为呢？于是提起上诉程序，在明律师在上诉状中着重强调以下两点：

一、被上诉人作出的用地批复并非是最终裁决行为

根据《行政复议法》第三十条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案涉及的批复侵害了上诉人已经依法取得的土地使用权，属于行政复议前置的行政行为。复议机关作出不予受理的决定，是对上诉人权益的进一步侵犯，上诉人提起诉讼属于依法行使自己的诉权，理应受到法律的保护。此批复并非是行政机关的最终裁决，上诉人的土地已经属于权利确定的状态，并不符合一审法院所称的对土地使用权的确认，自然不属于行政机关最终裁决的行政行为。不服该复议决定提起的诉讼也当然属于人民法院的受案范围。

二、被上诉人以超过复议期限驳回上诉人的申请是错误的

被上诉人认为上诉人自知道征收决定之日起“应当”知道了该批复的存在，以上诉人超过法定的复议期限为由，驳回了上诉人的复议请求。行政机关在作出具体行政行为时，应该明确告知行政相对人具有的权利和义务，以及行使救济权利的相应期限，不能主观的推断行政相对人“应该”知道，被上诉人应提出确切有效的证据来证明。被上诉人驳回上诉人的行政复议申请是错误的，一审法院对此未予认定，属于对事实认定不清。

二审法院撤销一审裁定：当事人权益见曙光

江西省高级人民法院经审理认为，本案的争议焦点是省政府作出的驳回行政复议申请的决定是否属于行政诉讼的受案范围。《行政复议法》第5条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”依照上述法律的规定，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，公民、法人或者其他组织对复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。根据《行政复议法》第三十条第二款和第23号批复，省级人民政府作出的征收土地的决定属于最终裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收决定提起行政复议，复议机关作出的实体处理的复议决定亦属于《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为。

除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请则不属于《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为。综上，省高院认为李先生的起诉符合法定的起诉条件，原审法院审理不当，撤销了一审法院作出的裁定，并指令原审法院继续审理此案。当事人的合法权益暂时得以维护。

复议机关和法院会以“不属于受案范围”、“不具有利害关系”、“超过救济期限”三大理由从程序上驳回被征收人的各种诉求，实体问题基本都不会过问，即使存有明显的违法，也都置之不理。因此，如果说土地征收纠纷会引起社会稳定问题，也是因为相应机关不受理此类案件才滋生的。司法审查的范围不是一成不变的，最高人民法院在处理问题上也会存在分歧，在《关于“最高人民法院公开各类司法依据文件”的答复》中，最高人民法院已经明确表示对于个案的请示答复，其法律效力仅限于个案本身，而不具有普遍的法律效力，在其他案件中法官不得将上述答复直接作为裁判的依据。

在明律师提醒广大被征收人，仅就本案而言，对征收土地的决定是否属于终局裁决行为尚有待考证。因征收土地决定而作出驳回行政复议申请的决定，因其未进行实体审理，显然不属于终局裁决行为。如果您对这样的复议决定不服，可以及时委托专业征收维权律师，向人民法院起诉，积极维护自身的正当权益。

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