四年后补签签字的拆迁补偿协议，有无法律效力？——在明律师事务所疑难案件研讨第五期

说到拆迁，就会涉及到拆迁补偿协议的签订。拆迁协议是拆迁人给予被拆迁人的直接依据，因此，被拆迁人群体普遍关注拆迁协议的签订相关问题，如果协议签订不当，将直接影响自身受偿权利的实现。

据此，北京在明律师事务所于2017年5月9日召开了在明律师事务所第五期疑难案件研讨会，本次会议以“四年后补签签字的拆迁补偿协议，有无法律效力”为主题，黄艳律师为主讲人，聂荣、李顺华、梁红丽、段福慧、高峰、孟登高、刘勇进、年令宇、袁漫漫、张明亮等20余位律师与会研讨。

会议开始，黄艳律师叙述了案件基本情况，如下（仅简述）：

天津市张某成年后实际经营管理着其父早年登记的印刷厂。2012年6月，该印刷厂部分房屋被纳入动迁范围，并进行了第一次评估；11月，村委会给张某送交了一份《205国道建筑物拆除补偿协议书》，协议书甲方为镇人民政府，乙方为张某。镇政府在甲方处签章，签注日期为2012年11月15日。但张某认为还有部分房屋等未依法评估、补偿，遂没有签字；12月，张某的厂房进行了第二次评估，二次送达镇政府已签章的《协议书》，签注日期为2012年12月10日，张某以原问题仍存在为由没有签字。

2013年1月，镇政府以印刷厂（即张某）不配合拆迁为由，发出了《停止拆迁通知》，称取消张某拆迁补偿资格。但在5月，拆迁施工至张某的印刷厂，其又进行了第三次评估。但该次评估因补偿总额增幅大，镇政府最终未同意就全部面积签约，并强行占地（张某厂房部分平砖地面被占），完成施工。而相关动迁项目则于2013年底竣工。

2016年6月15日，张某在两份《205国道建筑物拆除补偿协议书》上签字，并以镇政府为被告提起了行政诉讼，请求法院判令镇政府履行两份《205国道建筑物拆除补偿协议书》。

诉讼过程中，镇政府举证并答辩，主张2013年1月15日其已经通知停止对张某进行拆迁补偿，故已经撤回了签约的意思表示，故镇政府并未在2016年6月与张某形成合意，拆迁补偿协议不成立；并且2013年年底整个拆迁项目已经竣工，张某于2016年6月补签签字已经没有意义。

黄艳律师提出，张某的房屋位于拆迁范围内，镇政府作为拆迁补偿主体，根据相关法律规定及具体拆迁补偿方案的内容，在两份协议中确定了行政法上权利义务内容，2016年6月15日，由于镇政府和作为行政管理相对人的张某均在协议上签字盖章，故两份行政协议依法成立、生效。根据《行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款，镇政府负有履行义务。

一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条之规定，行政协议案件审理可参照适用民事法律规范。根据《合同法》第十三条、二十条、二十三条的规定，一方面，镇人民政府将盖章的《205国道建筑物拆除补偿协议书》交给张某可视为发出要约，但张某对协议确定的拆迁面积及补偿金额均持有异议，及对合同必备条款并未达成一致意见，对要约内容作出实质性变更，该要约失效。张某对失效的要约作出承诺，无法使协议成立并生效。另一方面，《205国道建筑物拆除补偿协议书》签订的目的是完成动迁项目，该建设项目已于2013年底竣工，张某于2016年6月15日作出承诺，显然超过合理的承诺期限。因此，张某要求镇人民政府履行未成立生效的协议，欠缺依据，判决驳回诉讼请求。

本次研讨中，主讲人黄艳律师及其他与会律师针对行政协议案件能否适用要约、承诺制度各抒己见。

黄艳律师等多部分律师认为，行政协议案件不能适用要约、承诺制度。行政协议关系本质上是一种由公法规则调整的行政关系，虽然兼含行政性要素、契约性要素，但行政性是第一位的特征——行政管理是该行为的实体与目的，契约性是第二位的特征——契约只是形式和手段。故，行政协议以契约不自由为原则：

①行政主体不享有是否缔结行政协议的自由，即行政主体签订行政协议的行为本身，就是行使行政职权、实现行政目标的一种手段，是职责所在，不能放弃，否则构成失职；

②行政主体及相对人均不享有选择与谁缔结契约的自由——行政主体须合法确定缔约对象，而不得滥用职权随意确定；同时，行政协议由行政主体原始发起，相对人只能被动成为相对人，无选择自由；

③契约内容不自由，行政协议必备条款受法律规定和行政机关羁束性职权的严格限制，行政主体、相对人不能超出前述范围随意协商确定；

④契约形式不自由，即行政协议只能采取书面形式。关于行政协议的契约属性，仅表现在相对人有权选择是否缔结行政协议——此亦为行政协议区别于行政命令的关键，以及生效的行政协议对行政主体、相对人具有同等的约束力。

那么，一审法院所适用的《合同法》第十三条、第二十条、第二十三条第一款等关于要约失效、要约变更、承诺期限、承诺通知等相关规定， 以平等民事主体契约自由为原则，只能适用于一般民事合同——要约与承诺均形式灵活，均可以撤回，要约还可以撤销，且要约与承诺均存在期限限制以保障双方缔约自由充分实现，并不能适用排除契约自由原则的行政协议。

另外，就《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条——“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”——的立法本意，黄艳律师等认为并不等同于民事法律规范的无限制适用，而是明确设定了适用民事法律规范的前提——人民法院审查判断协议是否存在无效、解除的法定情形以及判决确认协议无效或解除的法律后果：

①结合民事法律规范判断是否存在行政行为实施主体不具有行政主体资格、行政行为没有法律规范依据、行政行为内容客观上不可能实施、行政行为的实施将导致犯罪或者严重违法、行政行为内容明显违背公序良俗、行政行为的实施将严重损害公共利益或者他人合法权益等无效情形； 

②结合民事法律规范判断是否存在因不可抗力致使不能实现合同目的、在履行期限届满之前，合同一方当事人明确表示或者以自己的行为表明不履行主要义务、合同一方当事人迟延履行主要义务，经催告后在合理期限内仍未履行、合同一方当事人迟延履行义务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的等法定解除情形。

亦有部分律师同意一审法院的审判意见，认为行政协议的契约性即允许要约、承诺制度的适用，镇政府通过作出停止拆迁补偿通知的行为，已经明确其停止要约的主观意思表示，因此张某在明知镇政府并无签约合意的时间段补签签字，不能构成张某与镇政府达成了签约合意，行政协议实际未真实成立。

2017年3月，二审法院作出的本案终审判决以维持一审判决为结果。黄艳律师指出，由于最高人民法院目前正在准备颁布行政协议纠纷案件审理具体问题司法解释，以填补现有规定不足的缺陷，目前该案尚未申请再审，准备等一等最高人民法院的相关司法解释。

另外，黄艳律师还表示，已经在二审阶段从镇政府法定职责法定的角度出发，以书面形式要求镇政府落实对张某的征收补偿职责，由于张某部分厂房及土地确实被纳入征地范围，无论镇政府是否愿意，亦不管拆迁项目是否已经完成，都不影响镇政府依法完成其法定职责。如镇政府不履行，将通过起诉履行法定职责的方式维护当事人合法权益。