先行用地成法外之地？被征收人照样能维权！

导读：在《没有征地批文，也能用地施工吗？你不可不知的先行用地！》（☚点击蓝字阅读）一文中，在明拆迁律师就时下在各地方建设领域频频出现的“先行用地”现象的政策和法律依据作了罗列，并对其可能对被征收人造成的影响作了论述。那么，被征收人可能要问了，面对如此咄咄逼人的政策支持下的征地项目，被征收人又该如何着手进行维权？征地批文这一重要抓手没有了，还能怎么办？本文，在明拆迁律师为大家进一步分析这一现象可行的应对之策。

在明拆迁律师首先想指出的是，先行用地这一产物的发展历程，是“政策重于法律”这一现象的真实反映。它的法律依据，是《土地管理法实施条例》第27条：抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。很显然，从最初的法律依据看，先行用地这一制度的设置本是用于“抢险救灾”时的应急用地的，适用的范围原本很窄。且先行用地的审批手续并不能替代正常的建设用地审批手续，事儿完了6个月内是要申请补办手续的。

然而，法条中有一个“等”字，这就使得“先行用地”的适用情形一下子被扩张成了“急需使用土地的，就可以先行用地”，这不能不说是中国话的无奈。

那么，现行的先行用地项目又依据些什么呢？如在明拆迁律师在开篇提及的文章中所述，主要是《国土资源部 国家发展改革委 水利部 国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》和《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》。值得一提的是，后面这个通知，到2017年5月就已经“到期”了，目前处于“超期服役”阶段。实践中，照样在用。

先行用地项目，主要有2方面特点：

其一，项目必须“重大”。譬如《意见》中的如下表述：

对于国家重点水利水电工程，在通过国土资源部用地预审、国务院及国务院有关部门已批准（核准）项目、水利工程初步设计已经批复或初步设计审批单位出具先行建设任务认定意见后，属于工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程和控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地。考虑到水利水电工程建设的特殊需要，在项目已通过用地预审、但尚未正式审批（核准）前，工程论证设计和前期工作必需的道路、桥梁、生活营区等建设，属于永久性建设用地的，在项目审批（核准）部门出具项目立项（或同意开展前期工作）的认定意见，且水利项目在初步设计审批单位、水电项目在行业主管部门出具先行建设任务认定意见的前提下，也可申请办理先行用地。

先行用地办理原则上限定在国务院及国务院有关部门批准建设的水利水电工程范围内。对于地方审批（核准）的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，可参照上述规定执行。

这里面有“原则上”的限定，但同时又有“可参照上述规定执行”的范畴，故此在实践中例外的情况无疑是层出不穷的。

无论如何，不是所有建设项目都能走“先行用地”这条捷径的。对于明显缺乏事实依据的先行用地项目，被征收人在面临补偿安置纠纷时是可以以此事实作为抓手进行法律审查的。

其二，不得因先行用地这一程序上的“加速”而损害被征地农民权益。譬如《通知》中明确指出：

……可向部申请办理先行用地。申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。同时，严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。

简言之，即使是“先行用地”项目，征地补偿安置方案依然要有，且被征地农民仍然对征收补偿事宜依法享有知情权、参与权和监督权，即方案的公告要看到，有权在规定期限内提出意见或要求听证，对方案内容不服可以提起诉讼。事实上，政策层面对先行用地的重要限制、要求之一就是不能在征收补偿方面出现争议、纠纷，要把涉及被征地农民权益的事情解决清楚了，地也要搞成“净地”，才能进场施工。

故此，在明拆迁律师想重点提示广大被征收人的是，如果您所面临的征收项目存在征地补偿安置争议，村民对补偿安置方案不满，补偿未能按时足额到位等情形，那么先行用地在报国土资源部审批时是会遇到障碍的。实践中一些项目拿到先行用地批文了，很可能涉嫌申报材料作假的情况！对此，广大被征地农民可直接向作出先行用地批文的机关，即国土资源部申请行政复议或提起行政诉讼，对先行用地批文的合法性进行司法审查。在程序中争取揪出涉案项目在征地补偿安置上存在的种种漏洞与违法点，进而为获取公平、合理的补偿创造条件。

至于“先行用地”这种制度本身的未来将会是怎样的，我们只能拭目以待。至少，应当通过对《土地管理法》及其下位法的修改、完善来将这一制度的适用条件、法定程序、审查内容、救济渠道加以明文规定。靠“过期”的通知生存的制度，实在是与法治国家的精神不相符合的。