绍兴市区征收集体土地房屋补偿 办法（试行）政策解读

一、制定背景

（一）意义

1．制定《办法》是依法依规推进城市建设的需要。城市建设离不开土地，征地过程中往往会涉及到大量农民房屋的拆迁，妥善处理城市建设和房屋拆迁补偿关系，做好征地房屋拆迁补偿工作，是贯彻落实科学发展观，推进法治政府建设，维护群众合法权益，构建社会主义和谐社会，促进经济社会可持续发展的一项重要工作。为坚决防止和纠正乱拆乱建、大拆大建，侵害农民利益的问题，切实维护社会稳定，必须严格征地房屋拆迁管理。同时，对被征收集体土地上存在的滞留建筑物和阻碍重点工程建设和城市发展进程的“钉子户”，也必须依法依规进行严肃处理。通过制定并实施《办法》，严格执行国家关于征地拆迁的法律法规和政策规定，强化法治思维，运用法治方式，完善征地房屋拆迁管理体制和工作机制，对于依法依规履行有关程序，下大力气化解征地拆迁中的矛盾纠纷，坚决制止和纠正违法违规强制征地拆迁行为，妥善解决群众的实际困难，维护正常的生产生活秩序和社会和谐稳定，加快推进城市改造和建设步伐，具有十分重要的意义。

2．制定《办法》是维护征地农民合法权益的需要。房屋，人的安身之本；住宅，老百姓的栖身之所，公民合法的私有财产理应受到保护。长期以来，由于我国土地制度的特殊性，城乡间存在两种不同的地权，适用两种不同的征收补偿制度。国有土地和集体土地上的房屋征收分别由《拆迁条例》和《土地管理法》调整。2007年10月1日，物权法正式施行，明确界定了公民私有财产权与国有、集体财产权的平等主体地位。2011年1月21日，实施了10年的《城市房屋拆迁管理条例》废止，《国有土地上房屋征收条例》出台。新实施的《征收条例》确定了对国有土地上被征收房屋进行市场化价值补偿的原则，即补偿价格不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；但集体土地上的房屋拆迁仍依据《土地管理法》，不适用此原则，宅基地征收按征地标准补偿，房屋作为地上附着物补偿，按照建筑重置成本补偿，造成征地房屋补偿标准非常低，城乡房屋拆迁政策的巨大差异。在实践中，大量存在的“城中村”拆迁问题成为法律的真空地带。随着城市化进程加快，征地拆迁规模不断扩大，征地拆迁中存在的矛盾和问题也越来越突出，引发群众上访不断，个别地方甚至发生因违法违规强制征地拆迁致人伤亡事件，造成了恶劣的社会影响。因此，有必要通过制定并实施《办法》，参照《国有土地上房屋征收条例》精神，适度提高市区征地房屋补偿标准，并按照国家、省有关土地管理规定和“阳光征地”的要求，将征地房屋补偿程序纳入征地补偿程序，强化房屋征收管理，规范具体操作程序，依法依规妥善处理征地房屋补偿纠纷，最大程度地维护征地农民的合法权益。

3．制定《办法》是推进城乡统筹，促进“三区”融合发展的需要。为顺利推进市区城中村征地拆迁工作，早在2002年，市政府制定了《市区城中村改造集体土地房屋拆迁补偿安置实施办法（试行）》，随后，原绍兴县政府、上虞市政府以及袍江、镜湖等市直开发区管委会等都相继制定了《城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置补偿政策规定》、《城中村改造集体土地上房屋征收与补偿政策意见》等政策规定，按照征地补偿与征地房屋补偿分离的原则，对征地房屋进行补偿，即在征地补偿中不包括房屋补偿，而是参照国有土地上房屋征收标准对征地房屋单独进行补偿。这些政策的制定，缩小了城乡房屋征收政策的差异，妥善解决群众的实际困难，有效缓解和化解了征地拆迁中的矛盾纠纷，为加快推进绍兴城市建设步伐作出了应有贡献。但由于征地房屋补偿缺少上位法，没有统一的法律法规和政策依据，各区及市直开发区的政策口径并不一致，又由于政策制定的时间大多较早，补偿标准、安置人口及房屋权属确认办法等严重滞后，也产生了一些新矛盾和问题。为妥善解决新矛盾和新问题，各地以其他方式进行补充规定，不可避免地出现了不够规范和相互攀比的现象。因此，必须统一征地房屋补偿标准，通过制定并实施《办法》，明确市区征地房屋补偿管理体制，同时，授权各区人民政府对征地房屋补偿政策作出具体规定，以保证前后政策的衔接，实现“三区”征地房屋补偿政策的逐步统一，推进城乡统筹发展，加快“三区”融合步伐。

（二）目的

制定《办法》目的是“为了规范征收集体所有土地房屋补偿活动，保障征地范围内的房屋所有权人（以下称补征收人）的合法利益”。这里所指“征收集体所有土地房屋补偿活动”是指征收集体所有土地时所涉及房屋及其附属物拆迁或搬迁中按照经批准的《征地房屋补偿方案》实施的房屋补偿安置活动；“征地范围内的房屋所有权人”是指拥有合法房屋（不动产）权证和宅基地审批资料或依法依规确认的被征收集体所有土地上的农民个人。要完整理解《办法》制定目的，还需注意以下三点：一是征地补偿的对象是拥有集体土地所有权的集体经济组织，而征地房屋补偿的对象是被征收集体所有土地上拥有房屋所有权的个人；二是征地房屋补偿虽纳入征地补偿程序，但征地补偿中的地上附着物补偿与征地房屋补偿中农民房屋拆迁或搬迁补偿，两者的补偿内容和标准不一样，补偿依据和方式也完全不同，应在实践中加以严格区别；三是《办法》中的“房屋征收”以及“征收住宅房屋”等文字表述，其实质是因征收集体所有土地涉及房屋及其附属物的“拆迁或搬迁”行为，而非法律意义的“征收”行为。

（三）依据

1．《中华人民共和国土地管理法》及其实施办法

2．《中华人民共和国物权法》

3．《中华人民共和国城乡规划法》

4．《国有土地上房屋征收与补偿条例》

5．《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》

6．《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号）

7．《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）

8．《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办﹝2011﹞8号）

9．《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》（国土资电发〔2011〕72号）

10．《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）

11．《浙江省绍兴市区征收集体土地办法》（市政府令第92号）

12．《绍兴市人民政府关于印发绍兴市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》（绍政发[2016]15号）

二、主要内容

《办法》全文共4章33条，主要内容如下：

（一）明确了《办法》制定的目的和依据、适用范围、补偿原则以及征地房屋补偿工作的总体要求、责任主体和实施主体等。《办法》对适用范围的界定，除规定适用市区外，在第二条中还规定“因征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置（以下称征地房屋补偿）的，适用本办法”；《办法》参考《绍兴市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》明确征地房屋补偿应遵循“程序正当、补偿公平、结果公开”的原则，并根据《物权法》第四十二条规定明确还必须保障被征收人的居住条件，维护被征收人的合法权益；在第四条中规定“征地房屋补偿是征收集体所有土地补偿安置工作的组成部分”，明确将征地房屋补偿程序纳入征地补偿程序，即征地房屋补偿程序须符合国家、省、市的征地补偿程序有关规定；《办法》明确了市区征收集体所有土地房屋补偿工作的主管部门、责任主体、实施单位和具体工作部门。在第五条和第六条中规定“市国土部门负责市区征地房屋补偿的管理和监督工作；市建设部门负责市区征地房屋补偿的组织实施工作；属地政府（管委会）负责本辖区内征地房屋补偿工作，其指定的房屋征收部门负责组织实施；房屋征收部门可委托镇（街）及相关单位作为执行人承担征地房屋补偿的具体工作”。这样的规定既依法合规，又符合实际，使市区征收集体所有土地房屋补偿工作格局基本保持不变。

（二）明确了征收管理中征收计划、风险评估、征收通知、入户调查，确权确户、补偿登记、制定方案、签订协议等房屋征收操作程序。在第七条中规定“由属地政府（管委会）制定年度房屋征收工作计划，经市建设部门审核，报市人民政府批准后组织实施”，以保障市建设部门的组织协调作用；在第八条中规定“在征地房屋补偿实施前，须按规定进行重大事项社会稳定风险评估”，以有利于提前采取措施和应急预案防范和化解因征地拆迁而引发的社会不稳定因素；《办法》规定房屋征收部门须在征地方案经依法批准并公告后方可公布征收范围并下发通知暂停办理有关手续，还特别强调入户调查后，须在征收范围内将调查结果以公告形式予以公布，以保障被征收人的知情权，预防出现未征地先拆迁的现象；《办法》规定建立由房屋征收部门牵头的联合认定机构，对房屋权属、安置人口及分户等情况进行联合认定，避免在确权确户工作中相互扯皮推诿，损害被征收人的利益；《办法》规定由房屋征收部门根据调查结果、权属认定和有关规定，拟定《征地房屋补偿实施方案》，由房屋征收部门或执行人与被征收人订立征地房屋补偿协议；除须统一制定《征地房屋补偿实施方案》外，还特别规定对一时不能解决纠纷或明晰产权以及达不成协议的，要有针对性地制定具体征地房屋补偿方案，并提供给被征收人，以保障被征收人享有充分的知情权。

（三）明确了《征地房屋补偿实施方案》和《征地房屋补偿协议》的主要内容、批准公告程序，规定了房屋补偿登记办理、协议签订方式以及纠纷处理途径等。《办法》规定《征地房屋补偿实施方案》拟定后，房屋征收部门应征询相关权利人意见，公开告知听证权利，以保障被征收人和其他利害关系人的申辩权；规定房屋征收部门应根据征求意见和听证会情况，修改完善《征地房屋补偿实施方案》，报属地政府（管委会）批准后予以公告，以保证征地房屋补偿信息充分公开；《办法》还规定征地房屋补偿不得超越批准的实施范围，如实施范围外房屋与实施范围内房屋不可分割时，要一并纳入实施范围，按本办法规定进行补偿安置，以避免出现半幢房屋被拆，半幢房屋未拆的现象；对达不成补偿协议的房屋补偿安置纠纷处理，在第十九条、第二十条中对相关处理程序进行了严格规定，坚决杜绝行政拆迁行为的发生。一是由房屋征收部门会同执行人制定具体方案，提供给被征收人，并要求其在规定期限内给予答复；二是在答复期限内，由执行人申请，属地政府（管委会）进行调解；三是答复期届满，被征收人未作答复或答复不同意，由房屋征收部门按具体方案实施补偿安置，并办理证据保全手续；四是对违反有关土地管理法律法规，阻挠征收集体土地的，由属地政府国土部门依法责令交出土地；对在规定期限内仍拒不交出土地的，依法申请法院强制执行。这样的规定，保证了被征收人对征地房屋补偿安置方案享有充分的知情权和申辩权。在房屋征收争议中引入司法途径处置，有利于依法维护被征收人的合法权益。

（四）明确了征地房屋补偿的依据、方式及相关奖励、补助标准，征收档案管理要求，规定了房屋用途和面积的统一认定规则，房屋价值的评估时点，评估机构的选择原则和方法。《办法》对于被征收房屋的用途和建筑面积如何认定进行了统一，规定以不动产权证、建房审批资料记载或经联合认定机构认定为准，并明确“二不一适当”的认定规则：一是违法建筑、超过批准期限的临时建筑都应在规定期限内自行拆除，不予补偿；二是公告发布后违反户口迁入、分户和房屋交易、办证规定的不予补偿；三是未超过批准期限的临时建筑可按重置价格结合成新给予适当补偿。同时，还规定被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构评估，评估时点为《征地房屋补偿实施方案》公告发布之日；为充分体现房屋评估的公平公正，《办法》规定评估机构的选定须在有过半数被征收人或本村村民代表参加并且获得票数过半的投票候选机构中按少数服从多数的原则投票确定或通过摇号、抽签等方式随机确定。《办法》规定征收住宅房屋，原则上实行货币补偿安置，对安置面积实行“拆一还一”，并且实行保底安置，保证被征收人的居住条件。采用住宅房屋市场化比准价的结算方式进行货币补偿安置的具体公式为：货币补偿总额＝可安置面积×（各区域住宅房屋货币补偿评估价格－相同区域新建安置房屋的重置价格＋被征收房屋重置成新价格）。《办法》规定征收非住宅房屋，原则上也实行货币化补偿，被征收非住宅房屋按重置成新价结合土地使用成本予以补偿，其中土地使用成本按照相同区域工业用地国有土地使用权市场评估价与征地区片综合价的差额确定。为加强对征收档案资料的管理，并接受公众监督，《办法》要求房屋征收部门应当建立和健全征地房屋补偿档案管理制度和信息公开制度。

（五）明确了各区人民政府可根据本办法的规定，制定具体实施细则。《办法》对授权各区人民政府另行制定规定的内容进行规定。一是在第十一条中规定“房屋权属认定办法、安置人口及分户等情况的确定标准由各区人民政府结合当地实际制定”；二是在第二十四条中规定“实行保底安置的，人均最低保底安置建筑面积不低于30平方米，具体安置、补偿标准及结算方式等由各区人民政府另行规定”；三是在第二十六条中规定“被征收人选择货币补偿安置的，给予被征收房屋货币补偿安置款（不含附属物、装修）的一定比例金额进行奖励，并给予一次性搬家费和六个月临时安置费。具体奖励标准由各区人民政府另行规定”；四是在第三十条中规定“房屋征收中涉及的住宅房屋重置价格、成新率、安置用房建安成本价格、层次差价、搬迁费、临时安置费、非住宅房屋停产停业损失补偿标准、货币补偿奖励标准、按期腾空搬迁奖等由各区人民政府另行规定”。这些规定充分体现了政策的统一性、连续性和灵活性，将有利于先行实现越城区内“小三区”征地房屋补偿政策的统一，从而推进市区“大三区”征地房屋补偿政策的逐步统一。

三、适用范围

《办法》适用范围为本市越城区、柯桥区、上虞区行政区域内，自2017年2月1日起施行，本办法出台后，其他征地房屋补偿规定以本办法为准，已实施的项目仍按原规定办理。

四、解读机关、解读人及联系方式

解读机关：绍兴市国土资源局

解读人：丁忠解、陈毅军

联系电话：85172719，88265303