导读：国务院就棚户区改造项目在未来一个时期的推进作了新部署。在明律师曾于今年3月以“北京2017年棚改最新名单，在明律师细说棚改端详”一文简要分析过棚改项目的特点及原则性法律规定。两个基本前提是，棚改项目改造的，必须是棚户区，而不能是新建的住宅；棚改项目必须依法给予被征收人公平合理的房屋拆迁补偿安置。这两点做到了，棚改本应是人见人爱的民心工程。
5月24日，国务院召开国务院常务会议，确定后三年棚改工作目标。
会议提出，实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套，加大中央财政补助和金融、用地等支持，以改革创新的举措、坚持不懈的韧劲啃下“硬骨头”，兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。
今年4月，国务院总理李克强在地方考察时表示，棚户区改造既是弥补历史欠账的民生工程，也是推进新型城镇化的重要途径，还能促进房地产市场平稳健康发展。身负三重历史意义，棚户区改造的推进，成为各方关注的焦点。
推进城镇化进程
国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎表示，棚户区改造有利于改善生活条件生产环境，有利于农民工进城和流动人口的落户。再改造1500万套，以套均3人计算就是4500万人，这是实现“三个1亿人”计划中，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村目标的必经之路，计划的完成标志着我国城镇化有了实质性的跨越。
5月24日的会议指出，近年来棚改工作取得显著成绩，过去8年已使8000多万住房困难群众“出棚进楼”，既改善了民生，也带动了有效投资消费和去库存。
从2008年起，国家启动保障性安居工程，将国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容以来，棚户区改造的深层意义被不断发掘。
2012年，住建部等7部委，联合发布《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（以下称《通知》），在设定2015年年底前基本完成进国有林区棚户区和国有林场危旧房改造期限的同时，提出开始全面推进城市棚户区（危旧房）改造。
据统计数据，截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，其中2013-2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户。
2014年，李克强总理在政府工作报告中正式提出，推进以人为核心的新型城镇化，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村目标。
2015年7月，国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（以下称《意见》），提出2015-2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套、农村危房1060万户的三年计划。
根据这个三年计划，2015年全国棚改开工601万套，2016年开工606万套，2017年计划目标是600万套。
需要指出的是，尽管上述两份文件都提到了“改善群众住房条件为出发点和落脚点”，但在2012年的《通知》中，重点强调 “把棚户区（危旧房）改造作为城镇保障性安居工程的重要内容”，关注提高居民居住质量，而《意见》则开始在总体要求中强调“以人为核心的新型城镇化道路”的重要性，棚户区改造开始兼具民生与发展的双重意义。
在这一思路下，棚户区改造开始成为推进城镇化进程和城市发展转型的重要抓手。除此之外，冯奎指出，随着城市发展进入集约发展、减量发展时期，城市发展不再简单依靠扩大范围，通过棚户区改造，可以更好地实现城市功能修复和城市环境修补，从而推动城市转型升级。
今年2月，国土部副部长赵龙在解读《全国国土规划纲要（2016-2030年）》时称城市化地区整治的重点，是城市低效用地的再开发。而根据2016年底国土部出台的《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行）》，棚户区正属于城市改造开发范围。
去库存抓手
不仅是民生工程与城镇化，随着经济形势的发展变化，棚户区改造还被赋予了新的意义：去库存。
这一功能主要通过以货币和房票为代表的等价物，替代实物的方式安置棚户区群众来实现。
以住建部确定的房地产去库存试点城市鄂尔多斯为例，该市向拆迁户发放兑换新房的凭证“房票”，同时政府贷款在市场中先行采购安置房，再由拆迁户在“房屋超市”中自由选房，来实现对拆迁户的安置。
鄂尔多斯从2016年3月开始实行这一政策，当地房管局数据显示，该市2016年棚户区改造开工15392套，其中货币化安置14542户，占比达94.5%。在“房票”制度的助力下，当年全市共化解存量商品房589.8万平方米。在2017年政府工作报告中，鄂尔多斯市提出2017年要“再消化房地产库存500万平方米左右”。
实际上，这一方式被政策制定者认为具有推广意义。今年4月，住建部发布的《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》就提到，商品住房库存量大、市场房源充足的三四线城市，棚户区改造要以货币化安置为主，避免重复建设。
今年1月住建部部长陈政高曾介绍，2016年棚改货币化安置比例达到48.5%，比2015年提高了18.6个百分点，可以从市场上购房2.5亿平方米，棚改货币化安置既推动了去库存工作，又减少了重复建设，提高了效率。
在全国土地利用总体规划专家组成员、中国人民大学公共管理学院教授严金明看来，货币化安置增强了棚户区改造与去库存两大国家政策的连贯性，在给予了群众更大选择权的同时，也使得政府在规划城市发展时有了更大的操作空间，是供给侧结构性改革的一大亮点。
不过，严金明也表示，不论是实物安置还是货币安置，棚户区改造都还面临巨大的资金挑战，这是目前棚户区改造的最大难题。（21世纪经济报道）
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