导读：近日，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，为截止到2035年之前的城乡融合发展大局描绘出了美好且清晰的蓝图。5月6日上午，国家发展改革委举行新闻发布会，介绍党的十八大以来城乡融合发展取得的历史性成就以及《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》有关情况，并就此回答了与会记者提出的广大农民朋友关心的重要问题。那么，这份最新《意见》究竟传递出了怎样的信号呢？广大农民朋友最为关心的宅基地制度改革将会向何处去，农民又能否搭乘改革的快车实现脱贫、增收、致富呢？本文，在明律师结合实践中的改革试点情况为大家浅析……
《意见》原文：稳慎改革农村宅基地制度，闲置宅基地有望收回后入市
稳慎改革农村宅基地制度。加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。
探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地。推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。
（八）建立集体经营性建设用地入市制度。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。
按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；
允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；
推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市；推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。
完善农村土地征收制度，缩小征地范围，规范征地程序，维护被征地农民和农民集体权益。
在明律师解析：宅基地与集体经营性建设用地将整体改革
在明律师认为，《意见》将2015年启动的农村“三块地”制度改革站在“城乡融合发展”的全新高度上进行了通盘设计和考虑，对于相关改革的试点及推广铺开无疑具有积极的作用。而改革的重要目的之一，就是要促进农村经济社会的发展，实现广大农民朋友的脱贫、增收和致富，缩小城乡二元化特征下的经济社会发展差距。
以宅基地制度改革为例，“三权分置”当中，所有权毫无疑问地归农村集体经济组织所有，而不能归城镇来的“有钱人”；一些农民朋友担心的“卖地”给城里人导致自己无处居住的窘境完全不会发生。
“农户资格权”是个新创设的法律概念，还需要通过探索性的立法来对其认定标准和权能进行确定。但从字面上理解，这里的“资格权”与农村集体经济组织成员资格紧密相关，即有“资格”的本集体经济组织成员才可能依法享有“资格权”。而对于宅基地上房屋的财产权则明确归属于农村村民。
能够被“适度放活”的是宅基地的使用权和其上房屋的使用权，即农村村民可以将其宅基地上房屋出租给城镇居民从事乡村旅游、文创产业、养老产业经营以获取收益，从而在一定程度上实现农民宅基地的“市场价值”。
而对于“闲置宅基地和房屋”，即所谓的老旧“空心房”，则从政策上鼓励盘活。譬如央视新闻频道《新闻调查》栏目2018年11月3日播出的《明月村的文创路》节目中，四川省成都市蒲江县下辖的明月村原为成都市级贫困村，大量的老旧房屋处于闲置状态，产业类型单一村民致富困难。后村里在政策支持下从城里引进文化创意产业达人，利用老旧、闲置的宅基地吸引从事陶艺烧造、花果酒酿制、精品民宿客栈经营、织染作坊的艺术家成为“新村民”。这些新村民到来后以较低的价格租赁村民的宅基地及其上房屋，租期10年。其后出资将老旧房屋翻盖一新，在确保房屋的所有权仍归原村民的前提下利用这些房屋从事文创经营活动，并对村民进行免费的文创手工艺培训，在实现自己文创梦想的同时拉动整个村的经济发展和村民致富。
上述改革举措无疑完全符合《意见》及国家发展和改革委为农村土地制度改革所确立的原则红线：
正确处理改革发展稳定关系，在推进体制机制破旧立新过程中，守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉，高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。
坚持农民主体、共享发展。发挥农民在乡村振兴中的主体作用，充分尊重农民意愿，切实保护农民权益，调动亿万农民积极性、主动性、创造性，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，不断提升农民获得感、幸福感、安全感。
事实上，对于城乡“共享发展”这一原则，四川泸县和湖南浏阳的宅基地上房屋“共建共享”模式即是对此的重要尝试探索。城镇居民通过出资参与农民建房而享有宅基地上房屋的共有产权和70年的集体土地使用权，在不违背改革“底线”的前提下确保城镇居民投身农村建设发展的基础需要，无疑是一举两得、互利双赢的有益做法。
需要特别强调的是，新闻发布会上发改委有关负责人明确指出“在此过程中，需要注意的是城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。这里提及的是“买宅基地的口子不能开”，而实践中试点地区“共建共享”“出租翻建”等做法显然与此性质截然不同，可见政策留给改革探索的空间还是足够广阔和巨大的，就看广大农民朋友敢不敢想，敢不敢干。
在明律师认为，在地方政府的统一布局、筑巢引凤下开展的农村集体经济组织为主体的产业建设项目最终惠及的是作为集体经济组织成员的广大农民，政策层面上获得支持，法律层面上拥有保障将是本轮改革的应有之义。不把城里人吸引到农村搞产业，让“先富的带动后富的”，充分利用其广阔的视角与先进的发展理念，农民的致富就成了空话。
在明月村的案例中，当地村民长期习惯于大量使用农药、化肥、除草剂来种植猕猴桃、竹子等农作物，对土地质量的伤害严重，地里几乎见不到蚯蚓。从城里返乡的大学生主张发展有机农业，放弃使用上述那些对土壤有害的东西，坚持无公害绿色种植。结果在起步阶段不仅短期内见不到钱，还使得地里的“草长得比庄稼都高”，村里人表示十分不能理解，也没人敢贸然跟进。
恰在此时，从城里来搞文创产业的新村民们对返乡大学生的探索提供了支持，主动为其提供资金保障并优先采购其种植的无公害果蔬作为酿制花果酒的优质原料，一下子将局面打开，一些村民也愿意加入进来共同尝试。无疑，这都是农村土地制度改革试点所带来的重大利好，值得长期坚持。
从另一个角度上讲，利用农村宅基地改革所能“盘活”的仅仅是乡村旅游、小规模文创产业等较少的经营项目。着眼大局，搞产业还是要着墨在集体经营性建设用地入市上。农村集体经济组织的法律性质是特别法人，可理解为一个特殊的公司一样的经济主体，而村民就是公司的股东，享有权利承担义务。公司挣了钱，大家都有份儿。依法自愿有偿收回闲置、零散的宅基地，将宅基地转变为集体经营性建设用地并入市交易，农民就有望通过土地的“市场化”运作而赚到钱。而这一过程的实现也必将使得如今仍大量出现的征收土地行为变得不再必要，从而实现本轮改革的另一重要目标：缩小征地范围，规范征地程序，维护被征地农民和农民集体权益。
对此，北京在明律师事务所主任杨在明律师认为，本轮农村“三块地”制度改革无疑是摆在广大农民朋友面前的最大的一块政策蛋糕，就看农民朋友们敢不敢尝，会不会切了。一些人在解读政策文件时习惯于“只看一半话”，尤其是热心于其中“不让做什么”“严禁做什么”的内容，却很少认真思考这些政策文件出台的根本目的——鼓励改革，怎样改革以及能够开动脑筋做些什么。“小产权房”转正暂时依旧无望，城里人也被禁止下乡建设别墅大院或私人会所，这些都是政策红线，那么红线以里究竟能干些什么？这才是问题的关键所在！
杨在明律师认为，这就好比著名的“半瓶水”理论：有的人只能看到“只剩下半瓶水了，真倒霉”，而真正的聪明人就能意识到“还有半瓶水可以利用呢，真好”。同理，一些城里人整天热衷于研究在哪里买房置业，却不愿将发展的眼光投射到广阔的农村去，忘记了“农村是一片广阔的天地，在那里是可以大有作为的”这一精辟论断的存在。
自然，有了好政策的支持鼓励，仍需要法律的及时跟进和地方政府的诚实信用作为这一系列改革落地的基础保障。事实上，前述改革举措中的绝大部分都突破了现行了《土地管理法》，故此修法是本轮改革的题中之意，是无可阻挡的历史潮流。而地方政府在招商引资、筑巢引凤的过程中保持政策的一致性和连贯性，本着对村民和城镇来的投资者高度负责的态度落实工作，也决定了改革能否行稳致远。
但无疑，“摸着石头过河”所需的“石头”已是越来越多，越来越清晰，属于农村土地和农民的春天，即将要到来了！
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