聚焦《土地管理法》修改：如何看待非农建设用地不再“必须国有”

导读：2018年12月23日，第十三届全国人大常委会第七次会议对《土地管理法修正案（草案）》《城市房地产管理法修正案（草案）》进行了审议。备受瞩目的“非农建设用地不再必须国有”究竟是何用意？又会给广大农民朋友的未来带来怎样的改变呢？本文，北京在明律师事务所的李顺华律师团队为大家浅析这一问题……

【本次拟修正的主要内容】

其一，《土地管理法修正案（草案）》删去了关于从事非农建设使用土地的，必须使用国有建设用地，或者征为国有建设用地的有关规定。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

其二，现行《城市房地产管理法》，关于城市规划区内的集体土地必须先征为国有建设用地才能出让的规定，增加一句“法律另有规定的除外”，以衔接《土地管理法》的修改，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

为了进一步了解修正的内容，首先我们来看看什么是“非农建设用地”？。

非农建设用地，是相对于农业建设用地而言，是指用于农业之外的一切工程建设及其他建设设施所占用的土地，包括城镇建设用地、工矿企业用地、集镇和农村居民点用地、交通运输用地等，但不包括耕地。

其实，上述修正的内容主要涵盖两个方面。第一，非农建设用地不再必须征收为国有；第二，依法登记的工商业用途的集体建设用地可以直接上市流转。

以前，出让土地的主体必须是政府，由政府收归国有后才可出让，政府可以赚取一定差价利润；现在，允许集体土地直接出卖或出租给企业或个人，没有了中间商赚差价。但是，出卖、出租的集体土地用途限定为工业、商业等经营性用途。也就是说，农村集体经营性建设用地与国有土地一样，可以同价同权入市。

那么，这一新变化究竟有何利弊呢？

有利方面：

第一，降低商业开发的成本，促进农村经济发展，加快城镇化进程。城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。相比于城市土地，如果单位或者个人想要出租或者购买农村土地建设工厂，则需要经过政府这个“中间商”，通过政府将农村土地征收为国有土地，然后再进行出让交易。一般是政府以较低价格从农民手里拿地，然后高价出让给买方，而且还要收税。当然，执行新的土地政策后，如果企业想从农村买地或租地建设工厂，则可以直接从农民或者集体经济组织手里获取，没有中间商赚取差价了，企业的拿地成本降低了，进而可以促使更多企业愿意入驻农村，促进农村经济发展。

第二，提高农民的土地收入，解决农民就近就业问题。在现行法律的实施中，如果单位或个人想要从农村买地，则首先需要政府从农民手里征地。而政府作为征收拆迁的主体，往往用较低价格补偿农民，进行征地，政府一方占据了较大利益，农民与村集体的土地收益却非常少，从而使得许多被征收人的合法权益遭到侵害，引起征地拆迁纠纷。而《土地管理法修正案（草案）》，允许集体经营性建设用地入市，允许土地所有权人以出租、出让等方式将集体建设用地交给单位或个人使用，给予了农民和集体经济组织的自由裁量权，保障了他们的收益和合法权益。另一方面，农村工业、商业的发展会提供大量的就业机会，使得广大农民能够就近工作，解决农民的就业问题，切实提高农民的收入。

不利方面：

第一，可能会使房价上涨。一方面，新的土地政策的实施，致使农村的企业增多，经济发展起来，农民的收入大大增加，城镇化加快，相应地，农民进城需求也就增加。农民进城后，首要的任务就是买房，可能会掀起房价热潮。另一方面，这项政策的改革，致使企业拿地可以不用通过政府征地，那么政府的收入就会减少。而政府的收入主要是用在城市建设方面，如医疗、教育、科技、文化等。现在，政府在这方面的收入减少，就必然要通过其他方式增加收入，否则城市建设及发展的脚步就会大大放缓。政府的收入主要是税收收入和卖地收入。就目前状况来看，国家一直在减税，提高纳税基数，税收增加是不现实的；农村的商业用地也没收入了，那就只剩城市住宅用地了，且城市住宅用地仍然在政府手中，届时，房价仍然可能会出现上涨的趋势。

第二，影响政府的城市规划。政府每年都会进行城市规划，规划每一块土地的用途。但是新政策可能会影响政府规划。例如，政府已经计划在农村的某块区域开发旅游项目，结果村委会在不知情的情况下，将土地卖给了企业建设工厂，那么就会影响城市规划。

第三，可能会导致村委会滥用权力。集体土地的所有权属于农村集体经济组织，村委会是农村集体经济组织的代表，那么其可能在不经过集体经济组织成员同意的情况下，将土地私自出卖、流转，那么就会影响广大农民的利益。

第四，影响商业经营性房产。既然新的土地政策允许集体土地可以直接出卖、出租给买方作为商业经营性用地，在一定程度上会冲击商业性房地产。建议有40年产权的商业经营性用房的房主，可以尽早做打算，趁现如今利润还比较可观的情况下，早点出售。

另外，大家可能还会关心小产权房是否会放开交易，答案是否定的。

这次土地政策的改革，针对的是工业、商业等经营性用途的集体土地入市，不包括宅基地和小产权房。也就是说，只有工商业经营性用途的小产权房有望转正，而对于商住两用、纯住宅类的小产权房放开交易仍遥遥无期。至于小产权房为什么不能转正，主要在于其规模庞大。现如今，小产权房数量占比比很多人想象得要大得多，像深圳这样的城市，小产权房规模高达商品房的三倍。如果小产权房转正放开后，将会给住房市场造成巨大冲击，房价必然大大回落。

为了更好地保障广大农民朋友的权益，在明律师建议如果今后集体经营性建设用地可以由农民或集体经济组织自由出卖、出租，您最好将土地用于长期出租，而不是由集体组织一次性的彻底出卖。农民也可以将土地作为股份入股企业，获得红利。当然，比较富裕的农民，还可以自己创办民营企业，自己当老板。这一重大修法将会向何处去，我们拭目以待。

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