杨在明律师对话“蔡继明:土地管理法修订中止”

3月2日，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在做客中国经济网“中经在线访谈”栏目中表示，《土地管理法》的立法程序实际上已经中止。将来是否重新启动，恐怕至少需要等到2017年地方土改试点结束后，根据试点成功的经验，来再次启动法律的修改。

一、《土地管理法》的修订

蔡继明说，最新一次《土地管理法》的修改落脚到对土地征收的补偿标准上，会打破30倍的上限。但最后，人大常委会并没有通过，原因也并不了解。不过，学界分析可能在于补偿标准尚未达成共识。

杨在明律师说：倍数补偿方式会导致农民的补偿过低，这可能是造成《土地管理法》在立法上无法通过的根本原因。

《土地管理法》规定现行土地补偿价格不能突破平均年产值30倍。而曾有相关报道认为新的《土地管理法》修改将在现行的土地补偿基础上提高10倍。其实这是一种误读，其立法修改原意是不突破现行平均年产值的30倍改为不突破现行平均年产值的40倍。但这也变相的反映出农民的心理需求：对现有的补偿标准过低而普遍不满意。

现行政策按规定倍数以及征地区片综合地价补偿，以各地区片地价方式确定农民征收补偿标准方式，虽然已向市场化理念前进了一步，但依然达不到农民心里的预期价位。

土地征收的补偿标准是计划经济下的产物，并不适用于现在的市场经济，而现在依然沿用倍数补偿方式，这会损害到农民的权益。修改的《土地管理法》在补偿上达不成共识也是在纠结到底是用市场化理念，还是沿用过去计划经济时代的理念，亦或是二者兼具的理念。

二、公共利益的确定

在今年两会的建议中，蔡继明提到，一旦确定公共利益用地范围之后，大量的非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置，那么绝大多数涉及征用农民集体土地的行为都是不需要的。这样，相对来说，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题了。

杨在明律师说：蔡继明的说法在理论上是正确的。但在具体的实践中却没有可操作性。因为地方政府在征收时，往往从自身考虑，利用过大的行政话语权来随意突破或任意界定法律上规定的“公共利益”范围，直接侵害了农民的土地权利。立法限定公共利益范围，其初衷是为了缩小征地范围，但在实践中却达不到这样的效果。

要解决这个问题，首先在于对行政权力的有效监督和限制，在立法上条款中应该增加对公权力的制约和强制性条款。其次，立法上对公共利益的界定应该更加科学化，使其具备可操作性。

三、集体经营性建设用地入市

2015年2月，全国人大常委会授权33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》中关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这一调整在2017年12月31日前试行。

不过，蔡继明认为，“力度还不够”，因为这些试点只去试验征地补偿的标准，而非试点界定公共利益的范围。这是“抓了芝麻丢了西瓜”，按照现已公布的土地改革试点方案，即使“成功”的话，也无助于征地制度的根本改革。

杨在明律师说:集体经营性建设用地入市是经济性术语非法律术语，这是因为确定经营性或非经营性建设用地，在法律上很难确定。由于利益的驱动，实践中都可将集体建设用地归结为集体经营性建设用地，从这方面讲“集体经营性建设用地入市”的术语是可达到入市的目的。

关于中央政策三权分置的问题是在落实保护农民权益和党的十八大会议精神，其目的是为了促进农民土地的市场化改革，扩大农民的财产收益。将农民的静态资产转化成可交易的动态资产，是增加农民收益的关键。但农地的承包权和经营权如何确定法律属性和地位，对于承包权的稳定和经营权的流转安全是至关重要的。

四、《土地管理法》修改与宪法修改

蔡继明建议:要尽快启动宪法修改程序，建议将宪法第10条第1款改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存”或者改为：“城市的土地实行公有制，包括国家所有和集体所有。”他认为，只有这样，农村集体建设用地进入城市从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。在宪法这一根本大法做了相应修改后，才可能修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》和《担保法》等下位法。

杨在明律师说：城乡结合部的农村土地划分在城乡规划范围内，按照宪法规定，其应属国有土地，但在实际上却仍然是集体土地，而集体土地只有经过征收程序后才能变为国有土地。这就体现出不修改宪法和不修改《土地管理法》，直接导致的法律逻辑矛盾。

拿现在普遍存在的“城中村”来说，虽然其已经纳入城市规划，但其仍然属于集体性质土地。这就与宪法规定的城市化土地归国家所有的法律逻辑自相矛盾。因此，在这一点上，对于蔡继明的观点是可以参考和借鉴的。

五、农村宅基地

蔡继明认为，随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造，农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地，从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模，以满足工业化和城市化对土地的有效需求。

杨在明律师说：大量农民入城导致“空心村”的现象普遍。这是因为基于经济的发展和城镇化扩张，农民入城，宅基地闲置；政府也因具备各方面的资源优势，大量违法占地,最终导致农村宅基地不能得到有效利用而浪费，直接受损害的还是农民利益。

从这个角度讲：如果农村宅基地能够进入市场流通，一能增加农民的财产性收入，二能满足工业化和城市化对土地的有效需求，是双赢的方法。

所以，打开农村宅基地的准入市场，利大于弊。

六、征收土地过程中的现象

杨在明律师建议：在收土地过程中，常常出现征收款项被截留、挪用、侵占现象，最后实际落入农民手中的征收款项可能极少。再加上层层审批制度和款项流通过程过于冗杂而导致贪污腐败现象发生，直接侵犯农民权益。而且，农民在维权中，维权成本极高且救济不通畅。因此，采取征收补偿由国土部门直补到农民或其他主体的方法尤为重要，土地赔偿款的监督制度也该被提上日程。

现今的审批等级放在省级、国务院。这似乎是对土地征收的重视和强化，但实施效果差强人意。再加上层层审批报到省级、国务院，却只是形式审批，对实质性的违法并不容易发现，极容易滋生贪腐现象，进而侵蚀农民补偿款项，且现行的救济渠道并不通畅，最终得不偿失。

针对这样的问题，首先应降低审批等级，将审级放到设区的市这一级，二级是省级政府，国务院作为最终的裁决机关；其次，建立账款直接到户制度。经过精准的核算，将征收款项直接精准到农民账户，省去中间流转环节，直接规避截留行为；最后，畅通救济渠道。土地赔偿纠纷经复议后可直接向司法机关机进行起诉。