新土地管理法征收补偿制度变化与司法应对

1 摘要： 中国特色农村集体土地征收补偿制度的建构应围绕着基本国情展开，相关争议的实质化解也应结合实际而有所创新。旧制度框架中的农村集体土地征收补偿领域，存在着法律制度供给不足、征收补偿程序不统一、矛盾纠纷多等突出问题。2019年修订的《土地管理法》及2021年修订的《土地管理法实施条例》对土地征收补偿制度做了重大修订，江苏、浙江与上海等省（市）也相继出台了地方性法规。新土地征收补偿程序中，可诉行政行为可优先考虑具体化为：土地征收公告（征收行为）、补偿安置协议、补偿安置决定、责令交出土地决定、强制拆除行为等；补偿标准和补偿安置方案争议可在对上述行政行为的司法审查中一并审查。补偿安置协议可约定土地征收申请获得批准或者发布征收土地公告作为生效条件，协议未生效则按合同缔约过失承担相应责任，补偿安置决定和责令交地决定非诉执行，可参考强制执行国有土地上房屋征收补偿决定及其非诉执行的审查规则进行。 关键词：可诉行政行为 补偿安置方案 补偿安置协议 补偿安置决定 责令交出土地决定 多年以来，农村集体土地征收补偿领域始终存在着法律供给不足、征收补偿程序不统一、矛盾纠纷多等突出问题。在司法领域，主要表现为征地拆迁案件数量大、类型多、诉讼请求多元、社会关注度高，纠纷周期长、矛盾易激化、息诉难度大等问题。具体案件审理中，普遍存在可诉行政行为、被告及诉讼请求确定难，补偿安置方案审查难，强制拆除被告认定难等问题。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新《土地管理法》）对土地征收补偿制度做了重大修订，2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称新《实施条例》）进一步完善了实施细则。本文以新《土地管理法》和新《实施条例》（以下统称新法）实施为背景，梳理土地征收补偿制度新变化，并就新法背景下土地征收补偿案件的法律适用与裁判理念提出建议。 一、修法背景：征收补偿制度之实施困境 （一）法律制度供给 不足2004年《中华人民共和国土地管理法》（以下简称旧《土地管理法》）及配套的2014年《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称旧《实施条例》）、《征收土地公告办法》等法律法规规章中，有关土地征收与补偿的形式、内容、标准与程序规定不甚明确，对是否应当作出征收决定、补偿安置决定也缺乏规定，对纠纷解决程序规定也不尽统一。旧《土地管理法》第47条对各项补偿费用仅有原则性规定，更多是依赖地方甚至是乡镇政府自行制定的标准、方案来确定补偿。补偿标准、补偿安置方案确定后，补偿主体、复议机关、人民法院对补偿问题往往仅起到补偿动产与不动产数量与面积的“测量仪”、补偿金额和补偿面积的“计算器”作用而已。实践中的多数纠纷，表面上系对补偿金额的异议，但更多是对补偿标准、补偿安置方案的异议。补偿标准发生争议后，旧《实施条例》第25条规定由政府进行裁决，但《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（以下简称国法〔2011〕35号）却规定为申请行政复议。法律制度供给不足与互相冲突，造成实践中对以下问题认识模糊：“补偿标准”表现形式是什么？“补偿标准”与“补偿安置方案”是什么关系？对补偿标准争议的政府裁决是否就是行政复议？补偿标准争议由哪一级政府裁决（复议）？是否是经过复议才能提起诉讼？对补偿安置方案申请复议（提起诉讼）是以批准机关（市、县以上政府）还是制定机关（市、县政府土地行政部门）作为被申请人（被告）？法律制度的不完善，既不利于被征地农民合法权益的保障，也不利于征收和补偿工作的顺利进行，容易造成征地纠纷久拖不决，阻碍建设项目的推进，从而影响公共利益的实现。 （二）征收补偿程序不统一 实践中市（下文如无特别说明，均指设区的市）、县政府征收补偿政策经常调整，不同项目的补偿标准、补偿内容、补偿程序并不完全统一。市、县政府及相关职能部门不统一、不规范、不依法实施征收补偿行为，更造成可诉行政行为识别上的困难。比如，对征地决定（征地行为）认识上的不一致，既对受案范围确定造成障碍，也对征地行为合法性审查范围、审查标准、原告资格和既判力范围的确定带来困扰。而补偿义务主体法律规范的不明确，造成实践中补偿主体多元：既有市、县政府，也有自然资源主管部门，还有当地征收办、乡镇政府、项目法人；个别地区还存在“假”村集体经济组织之手征收补偿。“有征收必有补偿”；征收具有独立性、个体性和具体性，补偿也应当具有独立性、个体性和具体性。被征收每一农户的补偿内容、补偿项目和补偿金额均有所不同，因此补偿安置应当通过单独的补偿安置协议或者补偿安置决定予以具体化；被征收人不服的，仅对本户的补偿安置协议或者补偿安置决定提起诉讼（或者复议）即可，而无需针对整个征收、补偿行为提出异议。然而，在由谁、以何形式进行补偿此重要问题上，由于立法不明确，加之“懒政”“怕麻烦”因素，补偿义务主体很少逐户签订补偿协议或者作出补偿决定，不少仅将每家每户补偿项目和金额上榜公布，即视作已经补偿。被征收人不接受上榜公布结果的，鲜见有以补偿安置决定方式固定补偿安置内容。发生诉讼后，补偿义务主体虽会抗辩被征收人诉求不符合规定，补偿安置款已经保留在村组账上且可随时申请领取等，并以此来说明已经依法补偿安置，却经常无法提供证据证明存在书面告知领取等基本事实，更鲜见有依法公证提存补偿款的方式。而司法机关则极有可能认定未依法补偿安置，要求按照判决时点确定补偿安置金额。缺少补偿安置决定，既容易增加补偿安置成本，又可能导致“配合搬迁吃亏，拖延搬迁占便宜”的现象，还可能诱使极个别所谓“钉子户”现象出现。 （三）合法强制拆除渠道不畅、违法强拆惩戒措施缺失 实践中，违法强制拆除（或者称为强制清表、强制搬迁、强制交地）现象大量存在。此既与基层行政执法水平不高、征收拆迁期限紧有关，更与行政与司法不衔接、“裁执分离”不到位密切相关。根据旧《实施条例》第45条之规定，合法强制拆除应由土地行政主管部门作出责令交出土地并申请人民法院强制执行。但立法对责令交出土地的条件、形式以及期限规定均不明确。由于缺失补偿安置决定，申请人民法院执行也可能被拒之门外。基层行政机关明知违法也只能强拆，从而将合法征收补偿安置纠纷演化为违法强拆赔偿纠纷，人为加剧了矛盾。由于缺乏惩罚性赔偿机制，司法机关“以补偿标准确定赔偿数额”的情形屡见不鲜。违法采取强拆措施，既“节约”时间成本，也不增加（有时甚至是减少）经济补偿成本，少数基层行政机关也就有了违法强拆的“动力”，甚至互相效仿拆迁“经验”，既影响官民关系和谐，更影响法治政府形象。 （四）复议与司法实质化解纠纷功能受限 行政诉讼和行政复议目的是实质性化解行政争议。受“一行为一复议”“一行为一诉讼”理念束缚，实质化解纠纷效果并不明显。比如，司法机关自限于“一行为一诉”，对原告起诉缺乏有效释明引导，征收补偿诉讼经常存在原告对被诉行政行为表述不准确、一案多诉、诉讼请求不具体、选择被告不正确、起诉时机不恰当和重复起诉、程序空转。在处理结果上，人民法院因程序问题而确认违法多于判决行政机关认定事实、适用法律错误；确认违法保留行政行为效力多于撤销或者要求行政机关履行职责；原告名义上胜诉但实体获得赔偿少，赔偿能够全部弥补损失的比例更低；难以对补偿标准、补偿安置方案的合法性进行评判，也鲜见撤销征地批复、征收决定的案件。行政复议职业化、专业化建设不够，实质化解纠纷能力不足，主渠道功能未能显现。 二、制度嬗变：征收补偿制度之法律修订 （一）土地征收补偿程序重大调整 “土地征收与补偿是典型的多阶段、多步骤、多程序行为，其行政主体多元、行政过程多阶、行为形式多样”。在旧法背景下，土地征收补偿程序大致为：（1）市、县人民政府（以下简称市、县政府）：上报“一书四方案”→（2）省级以上政府：批准“一书四方案”→（3）市、县政府：公告征收土地方案→（4）市、县政府土地行政主管部门（以下简称土管部门）：办理征地补偿登记→（5）土管部门：拟定征地补偿安置方案、公告、听取意见、上报→（6）市、县政府：批准征地补偿安置方案→（7）土管部门：组织实施征地补偿安置→（8）土管部门：责令交出土地，申请人民法院强制执行。对于征地补偿安置方案批准之后土管部门如何具体组织实施征收及补偿安置，旧法没有规定。 新法对征收补偿程序作了重大调整，增加征收土地预公告等制度，明确补偿安置方案异议听证程序，将补偿安置方案、签订补偿协议等前置到申请征地前，明确市、县政府是补偿安置及申请强制执行的义务主体，特别是明确市、县政府组织有关部门签订征地补偿安置协议，征地补偿安置协议适用省级政府制定示范文本，市、县政府对个别未达成补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定。新程序具体如下：（1）市、县政府：发布土地征收预公告→（2）市、县政府：开展土地现状调查→（3）市、县政府：开展社会稳定风险评估→（4）市、县政府组织有关部门：拟定补偿安置方案并公告；多数要求听证的，应当组织听证，并修改确定补偿安置方案→（5）市、县政府组织有关部门：办理补偿登记→（6）市、县政府组织有关部门：签订补偿安置协议→（7）市、县政府：向国务院或者省级政府提出土地征收申请（并说明个别未达成补偿安置协议情况）→（8）国务院或者省级政府：批准征地申请→（9）市、县政府：发布征收土地公告→（10）市、县政府：对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定→（11）市、县政府：责令交出土地，申请人民法院强制执行。需要建议的是，考虑到征收土地、房屋应当是具体的、特定的、个别的，而不宜是整体的、抽象的、笼统的，建议待条件成熟时，规定市、县人民政府作出征收决定后，再结合被征收人土地、房屋所有权的实际情况，相应作出具体的征收决定并送达，这样也有利于个案施策和司法监督。 （二）土地征收用途范围限定 旧《土地管理法》第2条第4款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但未对“公共利益”作出界定。新《土地管理法》第45条对“公共利益”采取列举式进行规定，明确因军事和外交，政府组织实施的基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设、成片开发建设需要等5种情形属于公共利益范围，对“其他情形”的规定权也限于法律的规定。该规定有利于缩小征收范围，规范土地征收权。为避免“实施成片开发建设需要用地”在实践中被随意扩大，必须明确成片开发建设的标准，并在成片开发建设中引入民主参与机制，以防止公共利益泛化和征收权的滥用，市、县政府必须按照自然资源部2020年11月5日发布的《土地征收成片开发标准（试行）》制定的标准和程序认定“成片开发建设”。 （三）补偿安置方案及其异议救济途径变化 新法对补偿安置方案不再区分拟定主体、批准主体、公告主体和实施主体，而是明确由市、县政府组织有关部门拟定，并由其公告、组织听证、确定方案，之后再组织实施。补偿安置方案的制定依据是社会稳定风险评估结果和土地现状调查结果，内容包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障、办理补偿登记的方式及时限等。对补偿安置方案异议程序问题，新法规定在公告拟定的征地补偿安置方案时载明异议反馈渠道，被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人如有异议可及时反映，如多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，市、县政府应当组织听证，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。旧《土地管理法》及其《实施条例》并没有对补偿安置方案明确规定听证程序，新法将补偿安置方案的听证制度正式以法律的形式进行规定。听证程序中对于补偿安置方案是否符合法律、法规规定的审查，首先要看补偿是否全面、合理、公平，是否保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生活有保障；其次要看补偿安置方案的制定是否符合法定的程序。补偿安置方案公告与听证程序，能够较好保障被征收人对补偿安置方案的知情权、参与权和监督权，从源头上防范并减少补偿安置纠纷，必须严格遵守和执行。同时，新《实施条例》删除了补偿标准争议的协调、裁决程序，“将征地审批与征地补偿安置方案的确定相分离，省级以上政府作出征地批复时不再审查具体征地补偿安置方案，而是重点对土地征收的必要性、合理性、是否符合为了公共利益需要确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查”。如此改革，按照各级政府的行权能力来合理划分土地征收与审批中的主体责任，既强化市、县政府的征地补偿安置主体责任，提高国务院和省级政府征地审批效率，也有利于司法审查找准责任主体，精准监督，及时高效化解因征地引发的矛盾纠纷。 （四）公平补偿原则确立及补偿标准提高 新《土地管理法》提高了土地征收补偿标准。第一，在补偿原则上，明确征收土地应当给予公平、合理的补偿并及时、足额支付，保障被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”。第二，在补偿安置项目上，除了明确土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，还将建立被征地农民社会保障制度作为征收人法定义务，社会保障费用单独列支，主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。第三，在补偿标准上，土地补偿费、安置补助费的计算由根据原用途、结合年产值的倍数计算，变为由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。区片综合地价包括土地补偿费、安置补助费，且不再区分此两项费用。在制定区片综合地价时，除了考虑原用途，还要综合考虑土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，且明确至少每三年进行调整或者重新公布。需要注意的是，区片数量必须控制在合理范围内，避免因横向比较而产生矛盾，而且要控制区片间补偿标准的合理差异。第四，增加了村民住宅补偿的具体规定，明确规定了“先补偿后搬迁、居住条件有改善”原则，在补偿安置方式上，强调尊重农村村民意愿基础上，采用多样、灵活的方式，包括重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式，在补偿项目上，明确规定对因征收造成的搬迁、临时安置等费用也应予以补偿。第五，为保障补偿费及时、足额支付，明确规定申请征收土地的市、县政府应当及时落实各项补偿费用，保证足额到位，专款专用；未足额到位的，不得批准征收土地。第六，在各项补偿费用的分配上，新《实施条例》第32条规定地上附着物和青苗等的补偿费用归其所有权人所有，赋予省、自治区、直辖市自行制定土地补偿费和安置补助费分配办法的权力。 三、地方实践：征收补偿制度之地方立法 （一）补偿安置各环节的职权主体与行政行为 新法明确规定了市、县政府是土地征收与补偿安置的责任主体，但补偿安置工作是一项庞大的工程，涉及多环节、多阶段的多个行政行为，从操作层面来说不可能也不应该全部由市、县政府直接作出，需要通过法规授权、行政授权或行政委托方式将一部分职权交由其他行政机关行使。如2021年9月29日公布的《上海市征收集体土地房屋补偿规定》（以下简称《上海市规定》）第4条、第5条就规定：“市规划资源部门是本市征地房屋补偿工作的主管部门，负责本市征地房屋补偿的业务指导和监督管理等工作。市和区发展改革、住房城乡建设管理、农业农村、人力资源社会保障、房屋管理、财政、市场监管、审计等部门应当协同做好征地房屋补偿工作。镇（乡）人民政府、街道办事处应当配合做好征地房屋补偿工作”“区人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作。区人民政府可以指定区规划资源等部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。区人民政府指定的区征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。区征地事务机构委托实施单位承担征地房屋补偿具体工作的，应当对实施单位在委托范围内实施的征地房屋补偿行为进行监督，并对其行为后果承担法律责任”。新法未明确规定办理补偿登记由何部门办理，2021年9月29日通过的《浙江省土地管理条例》（以下简称《浙江省条例》）第43条就规定：“向设区的市、县（市、区）人民政府指定的部门、机构或者乡镇人民政府、街道办事处办理补偿登记”。再如，在签订补偿安置协议环节，新《实施条例》第29条规定：市、县政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。《浙江省条例》第44条就规定：“设区的市、县（市、区）人民政府指定的部门或者乡镇人民政府应当依法与拟被征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议”。再如，在责令交地与申请强制执行环节，《浙江省条例》第47条就规定：签订征地补偿安置协议的行政机关也可以作出要求履行协议的书面决定，并依法申请人民法院强制执行。 （二）申请征收土地的条件 根据新《土地管理法》第47条和新《实施条例》第30条的规定，市、县政府完成征地前期工作后，方可提出征收土地申请。《浙江省条例》第45条， 2021年1月15日修订的《江苏省土地管理条例》（以下简称《江苏省条例》）第39条明确规定，依法完成拟征收公告、征收土地调查与风险评估、征地补偿安置方案公告与听证、征地补偿登记与协议签订等相关前期工作后，方可提出征收土地申请。在征地前期工作中，需要注意以下三方面问题： 一是征地补偿登记全面推进。既往实践中，被征收人因不满补偿标准等原因不在公告期限内配合征地补偿登记情况较为普遍，影响征收补偿工作推进。《浙江省条例》第43条第3款从操作层面解决了这个难题，即“相关信息按照土地现状调查公示结果确定。办理补偿登记的机构可以委托公证机构对登记情况进行现场公证”。 二是补偿安置协议签订与缔约比例的确定。新程序中，签订补偿安置协议已经前置到征收土地申请前，但签约要达到何比例或何程度才可以提出征收土地申请，法律仅使用“个别确实难以达成征地补偿安置协议的”表述。对“个别”规定问题，留给地方决定。《浙江省条例》第44条第2款即规定“个别的具体标准由省人民政府规定”。《山东省人民政府办公厅关于规范征收土地管理工作的意见》（鲁政办字〔2022〕13号）第2条第6项就规定“签订协议的比例一般应不低于使用权人总数的95%”。从立法背景资料判断，新《土地管理法》立法本意是设置较高的签约比例。一些省市对国有土地上房屋征收补偿签约比例有明确规定，如上海市规定在旧城区改建上确定的签约比例不得低于80%。 三是市、县政府应当及时落实补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。江苏省还探索建立征地补偿费用预存制度，设立征地补偿款专户和社会保障资金专户。 （三）作出补偿安置决定的程序 新法未规定补偿安置决定作出程序。补偿安置决定直接确定未签订协议被征收人补偿利益，且具有强制性，必须依法作出。 首先，作出补偿安置决定前必须依法经过了征地批前告知、听证等程序，还必须强化决定作出前协商和解。如《上海市规定》第26条第2款就规定了征地房屋补偿的协调程序：“区人民政府作出征地补偿安置决定前，区征地事务机构应当根据经批准的征地房屋补偿方案，制定具体补偿方案，提供给宅基地使用权人或者房屋所有人，并要求其在规定期限内给予答复。具体补偿方案，应当包括补偿标准、安置房屋的地点、搬迁期限等内容。在答复期限内，区人民政府应当予以协调。” 其次，补偿安置决定主要内容包括：被征收人基本情况、协商的过程、分歧的原因、补偿安置决定的依据和理由，补偿款项保管（提存、领取）方式，土地（房屋）腾退的期限和具体要求等，并告知申请复议与起诉的权利。 再次，补偿安置决定应当遵循及时、合法、合理、公平原则。当被征收人所提的补偿安置要求明显不符合法律规定而无法满足时，市、县政府应当及时依法作出书面补偿安置决定，固定补偿内容，而不能一直反复协商，甚至以拖待变。实践中，补偿安置方案即应当明确作出补偿安置决定的时间节点。行政主体未在该时间节点前作出补偿安置决定的，如遇房地产价格涨幅较大，则要考虑按照实际作出补偿安置决定的时间点确定。 最后，补偿安置决定还应依法送达被征收人。除产权人不明确等特殊情形可以采取公告送达外，一般应直接送达并固定证据。 （四）责令交出土地及依法强制执行的条件及程序 土地征收申请获得批准后，市、县政府已经履行补偿安置义务的，被征收人即应按协议约定或补偿安置决定的要求交出被征收的土地（房屋），配合建设单位入场。根据《实施条例》第62条规定，“阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行”。由于新法明确规定了签订补偿安置协议的程序和作出补偿安置决定的程序，因此被征收人交地义务，既可能是由协议约定的，也可能是由决定明确的。实践中，强制执行问题，既可能按照行政协议的强制执行模式进行，也可能按照生效行政决定的强制执行模式执行。 一种思路认为，不论是协议还是决定，市、县政府都要根据新《实施条例》第62条的规定作出责令交地决定并申请人民法院执行。具体要根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五章“申请人民法院强制执行”相关规定执行。即：在作出补偿安置决定情形下，市、县政府：（1）作出责令交地决定→（2）催告履行责令交地决定→（3）申请人民法院强制执行责令交地决定。在签订补偿安置协议情形下，结合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第24条的规定，市、县政府：（1）催告履行征地补偿安置协议约定的义务→（2）作出责令交地决定→（3）催告履行责令交地决定→（4）申请人民法院强制执行责令交地决定。 另一种思路认为，结合《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》《行政协议司法解释》的规定，市、县政府在作出补偿安置决定或“要求履行协议的书面决定”后，无须再作出责令交地决定，申请执行的是补偿安置决定或“要求履行协议的书面决定”。如《浙江省条例》第47条规定，强制执行的程序如下：签订协议的行政机关或者设区的市、县（市、区）政府：（1）催告履行征地补偿安置协议约定的义务→（2）作出“要求履行协议的书面决定”→（3）申请人民法院强制执行。 四、司法应对：征收补偿争议之实质化解 （一）可诉行政行为、诉讼请求的确定及裁判方式的选择 土地征收与补偿是典型的多阶段行政行为，其中可诉性行政行为的判定，始终是行政诉讼难题。旧法实践中存在着表现形式各异的行政行为和类型复杂的诉讼请求，争议实质化解难。新法背景下，补偿安置义务主体原则上确定为市、县政府，并明确要求市、县政府制定补偿安置方案、组织签订补偿安置协议、发布征收土地公告、作出补偿安置决定、责令交出土地，因此可诉行政行为判定及诉讼请求确定相对明确。但实践中以下问题仍需要关注： 1.省级政府征地批复和市、县政府征地公告的关系与可诉性问题 旧法未能完全厘清征地批复、征地公告的性质与关系，同时又遗漏了应当存在的“征地决定”，造成实践中对何谓“征收（地）行为”莫衷一是，理解各异。对于省级政府征地批复是否可诉，现行的主流观点认为不可诉，主要理由有以下两点：一是认为根据《行政复议法》第30条第2款规定，可以将“征地批复”认定为省级政府的“最终裁决”；二是认为可以将“征地批复”认定为上下级之间的内部审批行为。具体而言，土地征收批复一般是由市、县政府提出申请并逐级上报到省国土厅或国土资源部，由国土资源部门对申请依法作出审查后，代表省政府或国务院作出，即省政府的征地批复是上下级机关之间的请示答复，属于上级机关向下级机关作出的内部审批行为，批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，批复既不送达被征收人，也不直接发生征收后果，且批准征收后是否以及何时实施征收，仍有待市、县政府决定。“内部审批认定”，在国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》中还得到了强化：该文件已经明确将“土地征收审查（40）”“农用地转用审查（39）”，调整为“政府内部审批的事项目录”，“征地批复”的“内部审批”属性更加明确。如果省级政府征地批复不可诉，那么可诉的只能是市、县政府的征地公告（视其为征地决定、征收行为）。然而，也有观点主张市、县政府征收公告也不可诉，因为征收公告仅仅是征地批复的外化、送达、告知程序。对于上述争议，新《实施条例》第30条、第31条规定将“征收土地”权与批准“征收土地申请”权进行了区分，“对有批准权的人民政府土地征收审批的主要内容进行了明确，这是重大制度创新”“国务院和省级人民政府在土地征收审批时，对市、县人民政府负总责的事项，不再进行审查，真正按照各级政府的行权能力来体现权责对等”。此种“重大制度创新”，事实上将传统认为的“征收职权”，在省级政府与市、县政府内部进行了二次分工：因此可以将省级政府征地批复不再理解为“征地行为”“征收行为”，而视之为对市、县政府“征地行为”“征收行为”的内部控制，也不再是许可征收，而是内部批准征收。此既为将省级政府征地批复视为征收土地行为内部审批“创造”了条件，也为引导当事人不直接起诉省级政府征地批复而起诉市、县政府征地公告（征地行为）“创造”了条件。当然，此种观点仍有待立法机关、理论界及实务部门认识统一。在各界认识未完全统一前，对省级政府征地批复和市、县政府征地公告的可诉性问题，似可采取以下方式解决： 一是应创新省级政府征地批复的原告资格和审查模式。如前所述，现行主流观点认为，省级政府征地批复不可诉，既有以《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定作为论证理由的，也有以国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》确定的内部审批属性为论证理由的。退而言之，笔者认为，即使主流观点再次改变，进而认可省级政府征地批复可诉，那么对于原告资格范围与审查模式仍有特别规定之必要。因为根据新《实施条例》第30条第2款的规定进行，省级政府仅对征收土地的必要性、合理性、是否符合公共利益需要、是否符合法定程序进行审查；对市、县政府申请征地前实施并负总责的事项（如拟定补偿安置方案、组织听证等），“不再进行审查”。原则上，已签订补偿安置协议的农户不应具有原告资格，原告主体资格仅限定在“个别确实难以达成协议的”被征收农户。此类案件受理与审查，可采取共同诉讼或者代表人诉讼的方式，在一次诉讼中解决征地批复合法性问题。人民法院对征地必要性审查的主要内容是本地区是否还有存量土地、闲置土地和批而未供土地可利用；合理性审查的主要内容是土地征收的数量和面积是否合理、是否符合有关的建设用地标准、是否符合节约集约用地、是否存在搭车征地等。人民法院生效裁判，原则上羁束所有参加或者未参加诉讼的未签订协议的个别被征收农户。 二是引导被征收农户直接起诉市、县政府依据新《实施条例》第31条发布的征收土地公告。原则上，已签订补偿安置协议的农户不应具有原告资格，原告主体资格仅限定在“个别确实难以达成协议的”被征收农户。此类案件受理与审查，可采取共同诉讼或者代表人诉讼的方式，在一次诉讼中解决征收土地公告的合法性问题。合法性审查标准，原则上依据新《实施条例》第30条第2款的规定进行。人民法院生效裁判，原则上羁束所有参加或者未参加诉讼的未签订协议的个别被征收农户。 三是引导被征收农户起诉对其权利义务影响最为密切的行政行为。如其对土地征收行为无异议，仅对补偿问题有异议，应引导被征收农户诉市、县政府作出的征地补偿安置决定或补偿安置协议，直接解决补偿安置争议。 2.补偿安置方案可诉性的变化 补偿安置方案及批准行为的救济渠道，在旧法时代反复变动且始终不统一。新法背景下，补偿安置方案制定机关即为市、县政府，故已不存在批准行为，因此批准行为可诉性问题无需再讨论。而对市、县政府制定的补偿安置方案可诉性问题，仍有不同认识。有的观点认为，旧《实施条例》第25条规定了补偿安置方案裁决前置程序，国法〔2011〕35号文也规定，补偿安置方案争议应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级政府提出申请，“既然对一个行政行为的复议决定能够提起诉讼，那么该行政行为本身也应是可诉的，因此征地补偿安置方案并非不可诉”。有观点认为，“旧《实施条例》第25条和国法〔2011〕35号文实际暗含行政复议先行、然后再进入行政诉讼的意思，且补偿安置方案争议仍属较为抽象、规范化的行政行为争议，由行政机关先行处理，能够及时统一标准并减少纠纷”。新《实施条例》删除了补偿标准争议的协调、裁决程序。主流观点认为，对征地补偿安置方案不服的，可向拟定该方案的市、县政府的上一级政府申请复议。至于是明确为复议前置还是复议终局，是否纳入行政诉讼受案范围，目前仍有一定分歧。笔者认为，新法背景下的安置补偿方案有了更加完备的异议、听证等救济程序，被征地农户不同意方案的，可以不签订补偿协议，从而“搁置”征地程序；个别人对安置补偿决定不服提起复议或者诉讼的，可以一并提起对方案合法性的审查，方案当作类似的规范性文件来对待。 当然，如果多数意见仍然主张方案属于可复议、可诉讼的具体的行政行为，那么，鉴于补偿安置方案是由地方政府自行确定，先行经过行政复议更有利于纠纷解决，故应当坚持复议前置；至于是本级复议还是上一级复议可以立法特别规定。当然，合法性审查标准与模式，宜参考前述征地公告审查模式，并保持司法谦抑。 总之，被征地农户或者集体经济组织在补偿安置方案确定前有异议的，可通过征求意见、听证程序解决；方案确定后、签订补偿安置协议前有异议的，可向制定该方案的市、县政府的上一级政府申请复议，不服复议决定才可提起诉讼；在签订补偿安置协议或发布征地公告、作出补偿安置决定、责令交地决定、强制拆除后，被征收人对补偿安置方案、补偿标准、被征收房屋和土地的地类与面积认定、地上附着物与青苗补偿费计算等有异议的，可以在下文五类诉讼中作为事实和依据一并审查。在一并审查中，符合法律法规和省级政府补偿安置政策，达到公平、合理标准，被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿安置方案，可以作为裁判依据；不符合的，直接按照法律法规和省级政府补偿安置政策确定补偿安置内容。 3.补偿安置纠纷诉讼请求类型化及其裁判方式 被征收人对土地征收行为无异议，但对补偿安置、责令交地或强制拆除不服提起诉讼的，可分别起诉补偿安置协议、补偿安置决定、责令交地决定或强制拆除行为。此类争议中，大部分被征收人对征收行为并不反对甚至希望征地拆迁，产生纠纷的根源在于是否被合法、公平、及时、足额补偿。因此，面对维权能力较弱的普通农户，人民法院在一审阶段应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第55条的规定，给予指导和释明，并结合个案具体补偿进展情况、补偿安置分歧原因等，从回应被征收人实质诉求出发，引导被征收人准确确定适格被告、被诉行政行为和有利于争议实质化解的诉讼请求。可将其诉讼请求进行类型化处理，具体分为如下五种类型： 一是诉补偿安置协议类。在已经签订了补偿安置协议的情况下，如被征收人认为补偿安置协议无效/违法/遗漏法定补偿安置内容，或认为补偿安置义务主体未依约履行补偿安置协议的，可诉请确认补偿安置协议无效、违法/变更、撤销、解除补偿安置协议/履行补偿安置协议。 二是诉补偿安置决定类。在补偿安置义务主体已经作出了补偿安置决定的情况下，如被征收人认为补偿安置决定违法或者遗漏法定补偿安置内容的，可诉请撤销或者变更或者重新作出补偿安置决定。 三是诉履行补偿安置职责类。在无补偿安置协议或补偿安置决定的情况下，不管被征收的土地是否被强制交出，如被征收人认为征收人未依法履行补偿安置职责的，均可诉请征收人依法履行补偿安置职责或作出补偿安置决定。在裁判方式上，被征收人诉请市、县政府履行补偿安置职责的，人民法院应判决责令被告依法履行补偿安置职责；被征收人诉请作出补偿安置决定的，人民法院应判决责令被告依法作出补偿安置决定；被征收人诉请补偿具体的数额的，从实质解决行政争议、减轻当事人诉累的角度出发，在补偿项目与补偿内容的事实、证据和依据均已明确的情况下，人民法院可以直接作出包括具体补偿项目、补偿金额的补偿判决，不宜再判决责令行政机关作出补偿安置决定或履行补偿安置职责。即使对于具体补偿内容、项目和金额暂时难以确定，需要行政机关确定面积、数量或者裁量的，人民法院要大力推广中间判决（中间确认判决），在裁判文书中先行确定补偿安置的基本原则、基本要求和确定补偿金额的基本方法，作为判决之后行政机关作出补偿安置决定的具体依据，以实质化解纠纷，减少当事人再次诉讼，减轻诉累和审判压力。 四是诉责令交地决定类。在已作出责令交地决定的情况下，如被征收人认为未履行补偿安置职责或履行不到位，或作出责令交地决定程序违法的，可诉请确认责令交地决定违法。 五是诉行政强制附带赔偿类。在无补偿安置协议或补偿安置决定且已被强制交出土地的情况下，如被征收人不服强制拆除行为的，可诉请确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失。人民法院针对被征收人的诉请可区别情况进行两种判决：一般情况下应当直接判决赔偿具体数额，特殊情况下责令被告作出赔偿决定。对于行政机关应予赔偿的事实、证据和依据均已明确的，应直接判决行政机关赔偿具体的数额；尚不能明确的，由于人民法院欠缺专业性，需要行政主体先行作出行政判断，不宜直接作出判决，可责令被告在一定期限内作出赔偿决定。在赔偿标准方面，在确保赔偿标准不应低于被征收人依据补偿安置方案可以获得的征收补偿的前提下，适当体现赔偿的惩罚性。在确定赔偿项目和赔偿金额时，应结合违法行为的类型与违法情节的轻重，参照补偿安置方案，准确适用《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）、《行政赔偿规定》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准。赔偿金额应包括被征收房屋的价值、违法强制拆除造成的物品损失、补偿安置权益损失（即按照补偿安置方案应当获得的搬迁费、临时安置费、奖励费、补贴费、停产停业损失、产权调换房等）等；补偿安置权益损失可以视为《国家赔偿法》第36条第8项规定的“直接损失”，其中“不低于”给予人民法院高度的自由裁量权，人民法院可根据行政机关具体的违法程度确定赔偿数额，体现赔偿的惩罚性。 （二）补偿安置协议的效力与审查 “无征收即无补偿，无补偿则无征收”。补偿与征收互为条件和前提。新《土地管理法》第47条第4款、第5款，一方面将签订补偿安置协议作为申请征收土地的前提条件和前置程序，补偿协议的签订达到一定比例后，方可申请土地征收；另一方面又明确签订补偿安置协议仅是批准征收、实施征收的必要条件而非充分条件；补偿安置协议的生效和执行，取决于征地申请是否得到批准以及市、县政府是否最终实施土地征收。如果将征地程序分为批前、审批、批后三个阶段，每个阶段尚有多个步骤、程序需要执行：即使预征收阶段已经达到既定签约率，后续仍需落实补偿费用、组卷申请报批；即使获得批准后仍需进行土地征收公告、通知腾空交付等多项工作，且一旦征地目的发生改变，市、县政府可能会暂停征收工作；而如超过征地批复两年有效期未实施征收，则需要重新申请报批或延长有效期。在未达到签约率，或征收未获得批准或者批准后未实施情况下，补偿安置协议效力如何认定、是否需要执行？由此产生的纠纷应如何处理？仍有待实践来回答。 根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第502条第1款的规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。补偿安置协议应当属于成立但尚未生效的附生效条件的合同，生效条件有赖于协议双方的约定。关于补偿安置协议的生效条件有以下两种观点：一是认为达到签约比例并获得征地批准后生效：[[22]]二是认为获得征地批准且发布征地公告后生效。[[23]]如《上海市规定》第12条就规定：“征收集体土地申请经依法批准并公告后，相关补偿协议生效”。 契约应当信守，公法契约尤当如此。安置补偿协议未生效前，亦不意味着没有约束力，仍应基于诚实守信原则，积极促成合同条件的成就，并履行合同生效前的“前义务”。如市、县政府应积极申请土地征收，保证补偿费用足额到位，土地征收申请获得批准后积极作出土地征收公告并组织实施。实践中，如果约定土地征收申请获得批准作为补偿安置协议生效条件，对于在一审法庭辩论终结前征地申请获得批准的，之前签订的补偿安置协议可认定为生效；未达到签约比例，或仍未取得征地批复手续且不可能取得批复的，根据协议的约定确认协议未生效，按照协议的约定和法律规定的合同缔约过失赔偿责任依法处理；如果土地征收申请获得批准，但市、县政府两年内不具体实施征收导致有权部门作出的征地批复失效或者因公共利益不需要实施征收的，此时协议虽然生效，但由于协议目的不能实现，协议相对方有权要求解除协议并要求征收主体承担违约责任；如果通过重新申请或延长征地批复有效期后，区片综合地价已经调整的，为减少被征收人损失，可另行签订补充协议。 行政机关与被征收人签订的补偿安置协议，无证据证明存在无效的事由的，人民法院应尊重双方当事人的意思表示。被征收人已签订补偿安置协议、领取相应补偿费用且交出土地后，其依附于土地上的所有者权利一并消失。但补偿安置协议存在《民法典》第144条、第146条、第153至154条规定的合同无效法定情形和《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”的除外。关于补偿安置协议的实施主体，新《土地管理法》第47条第4款、新《实施条例》第29条第1款规定“县级以上地方人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议”，从文义解释角度看，签订补偿安置协议的行政主体既可能是市、县政府，也可能是其组织的有关部门。由于有些地方性法规、规章规定设区的市、县政府可指定政府部门或乡镇政府签订补偿安置协议，人民法院应谨慎确定并尊重行政主体资格。 （三）补偿安置决定的审查 补偿安置决定合法性审查，要重点围绕补偿内容是否公平合理。 一是征地补偿安置决定是否有事实和法律依据，包括是否依法及时作出、被征收的土地是否在土地征收公告范围内、用地项目是否符合公共利益需要、补偿安置方案是否合法等进行全面审查。 二是补偿内容是否公平合理。公平就是同样情况同一标准同样对待；合理就是对于合法房屋至少要做到拆一还一甚至更高；及时就是必须先补偿后拆迁；足额就是补偿要做到“生活水平不降低、长远生计有保障”“居住条件有改善”。判断补偿安置是否公平合理，既要严格执行法律、法规、规章，又要考虑符合上位法的地方性规定，还要全面实现“生活水平不降低、长远生计有保障”“居住条件有改善”。具体而言，在确认征收土地公告和征地补偿安置方案的合法性的前提下，人民法院在确定并计算土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋以及社会保障等补偿内容时，应当按照新《土地管理法》《实施条例》和补偿安置方案所确定的标准、内容和计算方法进行。对补偿安置决定合法性的审查，应当坚持公平合理补偿并秉持司法谦抑；对规范性文件和补偿安置方案中结合当地实际且不违反上位法和省级补偿安置政策规定的各项补偿费用的补偿标准、支付对象和支付方式，可予以支持。实践中，经常发生能否适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿的争议。原则上，集体土地与国有土地征收补偿理论、范围与标准均不相同，因此应严格限制集体土地上房屋参照国有土地上房屋补偿标准规则的适用，对《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《审理农村集体土地行政案件规定》）第12条第2款的特别规定，要全面准确理解。当然，由于国有土地上房屋征收补偿标准一般高于集体土地的补偿标准，行政主体参照国有土地上房屋征收补偿标准对被征收的房屋进行补偿的，为了充分保障被征收土地农民的合法权益，人民法院应予尊重。 （四）责令交出土地决定的审查及强制执行 根据《行诉法解释》第155条至第161条关于非诉行政执行及《审理农村集体土地行政案件规定》第14条的规定，借鉴最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》相关规定，市、县政府作出责令交地决定后、向人民法院申请执行时，除提交强制执行申请书外，还应当提交以下材料：（1）责令交地决定及作出该决定的相关证据（包括补偿安置方案、补偿安置协议及要求履行协议的书面决定或补偿安置决定、土地征收申请批准文件、土地征收公告）和所依据的规范性文件；（2）责令交地决定送达凭证、催告情况及被征收人、直接利害关系人的意见；（3）社会稳定风险评估材料；（4）申请强制执行的土地（房屋）状况。非诉行政执行案件由人民法院行政审判庭进行审查，审查范围包括：（1）申请人是否系作出责令交地决定的市、县政府；（2）被申请人是否系责令交地决定所确定的义务人；（3）申请人是否已履行补偿安置协议或补偿安置决定的补偿安置义务，被申请人是否已依法得到补偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置，不履行交地腾房义务是否已影响征收工作正常进行；（4）申请人催告被申请人履行情况，即是否系催告书送达十日后被申请人仍未履行义务；（5）是否系在法定期限内申请执行；（6）是否属于本院管辖；（7）责令交地决定是否合法且符合强制执行条件。需要注意的是，在依据要求履行补偿安置协议的书面决定作出的责令交地决定的强制执行情形下，对决定合法性的实质审查重点放在安置补偿协议的合法性方面。 小结 中国特色农村集体土地征收补偿制度的建构应围绕着基本国情展开，相关争议的实质化解也应结合实际而有所创新。新《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收补偿程序作了重大调整，解决了土地征收补偿领域行政诉讼中征收主体、补偿主体难以确定，征收行为、补偿行为难以分辨，过程性行为、终局性行为难以区别，适格被告、可诉行为难以判定的重大难题，限定了土地征收的用途和范围，改变了土地征收补偿的计算方式，提高了补偿标准，更好地维护被征收人的合法权益。同时，也畅通了合法强制拆除的法治渠道，为集体土地征收补偿领域的实质化解奠定了制度基础。良法是善治的前提，在中央层面立法的大框架内，很多操作层面的细节仍需要地方立法完善，对新《土地管理法》及其《实施条例》未规定的，因法律实施的需要，地方立法也可以结合当地情况积极探索，如《浙江省条例》和《江苏省条例》已明确规定了土地征收行政违法责任追究机制等。征收补偿制度特别是纠纷化解模式的新规定，也给行政审判带来新的问题与挑战，司法机关必须对补偿安置协议纠纷、补偿安置决定纠纷、征收土地公告纠纷、强制拆除纠纷领域的新情况新问题加强研究并未雨绸缪。 ▼ 更多信息，长按|扫描二维码 关注©山东高法 作者：耿宝建（最高人民法院第一巡回法庭分党组成员、副庭长，二级高级法官）；岑 潇 （南宁铁路运输中级法院二级法官助理、最高人民法院第一巡回法庭第六期轮训助理）；王筱青（最高人民法院第一巡回法庭三级法官助理） 来源：2022年《法律适用》第6期