2021年8月10日，上海市人大常委会办公厅发布《上海市城市更新条例(草案)》(征求意见稿),公开征求社会公众意见。相比较目前的立法情况来讲，该草案的出台是上海地区的一大创新。
本文将结合实务案例与相关法律法规规定解读这条例草案。
城市更新过程中应坚持“留改拆”并举原则
《土地管理法》第四十五条与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条分别规定了征收应满足公共利益需要的情形。其实，除国防、外交需要等特殊情形外，其他都可以理解为城市更新的需要。
该草案明确了城市更新的内涵和外延，以列举的方式对城市更新活动做了基本的表述，从内容看与全国各地征收拆迁项目的目的基本上是一致的。同时，从城市更新的基本原则来看，该草案也体现了拆迁征收的影子，即“坚持‘留改拆’并举、以保留保护为主，遵循规划引领、成片推进，政府推动、市场运作，数据赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则。”
笔者认为，随着城镇化的发展，城市更新是不可避免。就像人体一样，人体细胞更新周期一般为120-200天(神经组织细胞除外)，大约每6-7年就要全部更换成新的细胞。作为城市的细胞，房屋、基础设施也需要及时更新，特别是需要转变城市发展方式，推动城市空间结构优化与品质提升。
城市更新中的房屋征收需充分体现自主权
该草案在实施城市更新方式充分体现行政相对人的自主权，考虑物业权利人是否有更新意愿——在行政机关统筹开展实施之外允许物业权利人自行实施。
该草案第三十条主要规定了城市更新中的房屋征收事项。需要明确的是，该项规定没有突破现行法律法规规定，对于符合公共利益确需征收的，按照国家和上海有关房屋征收与补偿的规定实施征收。
同时，救济方式也没有突破法律法规规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。
多种方式多方参与 破解难题创新理念
除了征收以外，该草案更体现了城市更新原则中“留”和“改”的方式，包括协议置换、拆除重建和成套改造等方式，这些也是体现此次立法活动创新性的规定。与此前相比，该草案引入了民事主体进行城市更新，可很好地规避部分行政机关和官员利用拆迁搞腐败以及拆迁公司利用拆迁证搞强拆逼签等行为。
对于建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的旧住房，适用拆除重建方式或者成套改造方式。一方面需要行政机关也就是房屋管理部门组织评估，认定需要采用拆除重建方式进行更新的，制定拆除重建方案;认为需要调整产权和使用部位的，制定调整方案。另一方面重建方案与调整方案应当充分征求业主意见，并由项目建设单位与业主签订更新协议或调整协议。
经人数和专有部分面积均达到百分之九十五以上业主签约的协议生效。这些程序一方面有行政机关的介入，防止行政机关失位，另一方面充分体现相信市场、尊重市场主体与业主权利。
当然，为保护业主权利，草案还规定了相应的程序。项目建设单位认为业主拒不配合拆除重建、成套改造的，可以向区人民政府申请调解;调解不成的，区人民政府可以依申请作出裁决。业主对裁决不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在裁决规定的期限内又不配合的，由作出裁决的区人民政府依法申请人民法院强制执行。裁决的法律性质与征收中的补偿决定一致，体现了新法与旧法的一脉相承。
在中央主张放服管的环境下，城市更新全靠政府确实有些不合时宜，适度的放权有助于激活城市活力。当然，要避免历史重演，行政机关不能失位也不能乱作为，要把权力和权利(项目建设单位)关进笼子里。对于业主或者房屋所有人来说，不管采取什么样的方式，最终结果是房屋被拆除，那就都可以理解为“拆迁”。对业主或者房屋所有人安身立命的“寸土”都要当做“寸金”来对待，这需要全社会的努力。
