导读：“先协议，后征地”，机会与挑战并存……
人民网济南7月24日电（宋翠）记者从山东省政府日前举行的新闻发布会上获悉，近期，该省印发了《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》（以下简称《意见》），严格了规范征地程序、完善落实了征地补偿安置政策，并健全了征地矛盾化解机制。
山东省国土资源厅党组成员、副厅长刘鲁在会上对《意见》进行了解读。他说，今年3月，《意见》送省法制办审查通过后，报请省政府同意以省政府办公厅名义印发实施。《意见》以严格规范征地管理、促进依法征地、维护群众合法权益为主线，共分为四部分，即：严格规范征地程序、完善落实征地补偿安置政策、健全征地矛盾化解机制和加强对征地工作的组织领导。
《意见》严格规范征地程序，对征地实施工作中重点环节和群众关注的重点问题进行了明确。在规范征地公告程序的同时，《意见》强调了公告和公示材料的公开形式，不仅需要在被征地村集体经济组织村务公开栏中张贴，还要在省征地信息公开查询系统中予以网上公开。
目前，集体土地上房屋拆迁工作尚无上位法可依。《意见》明确了涉及集体土地上成片房屋拆迁的要求。土地和房屋属于不同的产权人，其征收补偿也属于不同的产权人。涉及集体土地上居民点及工矿用地的征收程序，要求地方政府先行签订“房屋拆迁补偿安置协议书”再实施征地，增加了“在实施土地征收时，涉及集体土地上居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁的，房屋拆迁补偿安置协议视为征地清点、确认材料”的内容。
刘鲁表示，在完善落实征地补偿安置政策方面，《意见》提出“完善征地补偿标准调整机制，适时调整征地区片综合地价标准”，明确“地上附着物和青苗补偿标准由市政府制定，报省财政、国土资源等有关部门同意后执行，并适时作出调整，至少5年调整一次。在保障被征地群众合法权益的前提下，积极探索协商议价、价格评估、价格认证等方式确定地上附着物和青苗补偿数额”。并强调进一步完善被征地农民社会保障措施，征地批复后及时落实保障对象，确保征地补偿安置费用及时足额拨付到位，切实保障被征地农民长远生计。
“为切实保障群众知情权、参与权、申诉权和监督权，在现行法律框架下，《意见》改革并规范了各种征地矛盾化解机制”。刘鲁介绍说，《意见》完善了征地争议调处机制，对征地实体和程序的诉权进行了划分，明确了协调、裁决、听证、复议的申请主体、申请期限和受理机关，实现行政争议化解重心下移，行政救济及时、有效，进一步规范基层征地行为。同时，要求市、县政府及有关部门要“综合运用多种方式，依法、及时处理征地补偿安置争议。
刘鲁表示，要主动加强与法院沟通咨询，帮助群众客观分析利益关系，正确对待意见分歧，有效化解征地矛盾纠纷，保护群众合法权益。涉及协调、裁决、行政复议和行政诉讼的，各有关部门要密切配合，切实做好证据提供等相关工作，依法履行协调、裁决、行政复议决定及人民法院的裁判。
在明拆迁律师认为，山东省新出台的《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》实际上吸收了许多《土地管理法》修正案征求意见稿中的表述方式，其中颇多程序性、原则性亮点值得肯定和关注。譬如对于拟征地公告的再度确认强调，对于涉征收相关审批文件的依职权主动信息公开，对于“先协议，后征地”进而确立集体土地上房屋的独立补偿地位等等，都具有先进性和现实意义。且《意见》中明确了对协商调解处置相关矛盾、纠纷的认可，这对于缓和、化解尖锐的征地领域对抗、矛盾无疑是有益的。
同时，广大被征收人也要清醒地意识到，“房地分开补偿”实际上是把双刃剑，是有利有弊的。一旦房屋的确认程序经过，协议签订，征收方就极可能会先将房屋拆掉。而此时，土地的征收补偿问题可能还没有解决。那么被征收人就客观上丧失了地上的房屋，失去了博弈的重要筹码。鉴于当下许多地方对于集体土地上房屋仍仅给予较低的重置成新价补偿的客观情况，新规施行后在这一环节中的实际运行状况，值得持续观察。
附：《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》全文
鲁政办字〔2017〕76号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
近年来，我省认真执行土地管理法律法规和有关征地政策，征地管理水平不断提高，有效保障了经济社会发展用地需求。但部分市、县(市)仍存在征地程序执行不规范、补偿安置和社会保障政策落实不到位等问题。为进一步促进依法、高效、和谐征地，切实维护被征地群众合法权益，经省政府同意，现就进一步严格规范征地管理工作提出以下意见：
一、严格规范征地程序
（一）规范征地公告程序。市、县(市)政府及其国土资源部门在拟征收土地公告、土地征收补偿安置方案公示、征收土地公告中，除列明《山东省土地征收管理办法》规定的事项外，应当一并告知被征地农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人可以申请协调、裁决、听证和行政复议的权利及申请期限和受理机关。公告、公示材料应当采取书面形式在被征地农村集体经济组织村务公开栏等场所予以张贴，并通过征地信息公开网络平台或广播、电视、报纸等渠道予以公开、公示。要综合运用照相、摄像、录音等方式做好公告、公示材料的现场信息采集、留存和归档。
（二）完善征地清点确认程序。在征地勘测调查过程中，农村集体经济组织、土地承包户和相关权利人应按规定的时间参与调查、清点、确认工作。对不能直接到场参加的，应当提供书面授权委托书，委托他人代理。对不能直接到场且未委托他人代理、经书面通知仍不到场参加的，由征地勘测调查人员现场调查、清点后，在《土地征收勘测调查清单》中载明情况并共同签字确认；确有必要的，可以聘请公证机构进行公证；勘测调查结束后，由市、县(市)国土资源部门书面通知农村集体经济组织、土地承包户和相关权利人。
在实施土地征收时，涉及集体土地上居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁的，应当由市、县（市）政府确定的拆迁机构或相关街道办事处、乡（镇）政府与产权人签订拆迁补偿安置协议，拆迁补偿安置协议视为征地清点、确认材料。
对于实行地上附着物和青苗包干补偿的，应当征得被征地农村集体经济组织、土地承包户和相关权利人同意，在《土地征收勘测调查清单》中注明土地权属、地类、面积和补偿标准，并由各方共同签字确认。
二、完善落实征地补偿安置政策
（一）完善征地补偿标准调整机制。各市要根据当地经济社会发展实际，适时调整征地区片综合地价标准，报省政府批准后实施。地上附着物和青苗补偿标准由市政府制定，报省财政、国土资源等有关部门同意后执行，并适时作出调整，至少5年调整一次。在保障被征地群众合法权益的前提下，积极探索协商议价、价格评估、认证等方式确定地上附着物和青苗补偿数额。
（二）多途径安置被征地群众。各市、县（市）要结合当地实际，综合运用货币、农业、留地（留物业）、社会保险、产权调换等方式，妥善安置被征地群众生产生活。积极探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。进一步完善被征地农民社会保障措施，征地批复后及时落实保障对象，切实保障被征地农民长远生计。
（三）加强征地补偿安置费用管理。各市、县（市）要切实加强征地补偿安置费用资金管理，确保及时足额拨付到位。征地补偿安置费用和被征地群众社会保障补贴资金的分配、使用和管理要纳入被征地农村集体经济组织村民会议或村民代表会议讨论决定事项范围。被征地农村集体经济组织要严格执行村务公开、财务公开和民主理财制度，确保征地补偿安置费用和被征地群众社会保障补贴资金的分配、使用和管理合法合规、公平合理、公开透明。
三、健全征地矛盾化解机制
（一）做好征地社会稳定风险评估。各地在征地实施前，要按照国家有关规定开展征地社会稳定风险评估工作，全面分析评估易引发不稳定风险的环节和因素，提出预防和化解不稳定风险的对策措施。征地实施过程中，要主动倾听群众合理诉求，及时妥善解决；对少数人提出的不合理要求，要依法依规、耐心细致地做好政策说明和释疑解惑工作，避免矛盾积累激化。加强征地舆情监测，及时分析研判，做好舆情引导、回应和处置，为征地工作营造良好的舆论环境。
（二）完善征地争议调处机制。被征地农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人对征地补偿标准、安置方式和土地权属、地类、面积等有异议的，可以在土地征收补偿安置方案公示之日起10日内，向实施征地的市、县（市）政府提出书面协调申请。被申请单位要在规定的时间内组织协调，妥善处理有关问题；协调不成的，应当书面告知申请裁决的途径和期限，并在告知书上载明协调过程及协调未达成一致意见的原因，申请人可以自收到告知书之日起15日内，向省政府申请裁决。
被征地农村集体经济组织、土地承包户或者相关权利人对征地补偿标准和安置方式有异议的，可以在土地征收补偿安置方案公示结束之日起5个工作日内，向实施征地的市、县（市）国土资源部门提出书面听证申请。市、县（市）国土资源部门应当依法组织听证，妥善处理群众提出的问题和诉求。逾期未提出听证申请的，视为放弃听证，市、县（市）国土资源部门应当书面记载附卷，不再要求被征地农村集体经济组织出具放弃听证证明。
被征地农村集体经济组织、土地承包户或者其他权利人对市、县（市）政府发布拟征收土地公告行为有异议的，可以在公告发布之日起60日内向其上一级政府申请行政复议；对市、县（市）国土资源部门组织征地勘测调查清点确认、土地征收补偿安置方案公示、听证行为有异议的，可以分别于上述行政行为作出之日起60日内向其本级政府申请行政复议；对市、县（市）政府发布的征收土地公告行为有异议的，可以于公告发布之日起60日内向其上一级政府申请行政复议；对省政府土地征收批复文件有异议的，可以于征收土地公告发布之日起60日内向省政府申请行政复议。行政复议期间，除法定情形外，不停止土地征收的实施。
综合运用协调、听证、裁决、行政复议、行政诉讼等多种方式，依法、及时处理征地补偿安置争议。主动加强与法院沟通咨询，帮助群众客观分析利益关系，正确对待意见分歧，有效化解征地矛盾纠纷，保护群众合法利益。涉及协调、裁决、行政复议和行政诉讼的，各有关部门要密切配合，切实做好证据提供等相关工作，依法履行协调、裁决、行政复议决定及人民法院的裁判。
（三）推进征地信息公开工作。按照“就近、及时、便民”的原则，将征地信息公开列为市、县（市）政府及其国土资源等相关部门和乡（镇）政府信息公开的工作重点。将征地补偿标准等有关政策、拟征收土地公告、土地征收补偿安置方案、“一书四方案”、土地征收批准文件、征收土地公告等信息列为主动公开的内容。
四、加强对征地工作的组织领导
市、县（市）政府是征地工作的责任主体，要切实加强对征地工作的组织领导，依法确定征地补偿标准，严格履行征地程序，及时落实被征地农民社会保障政策，切实做好拆迁补偿安置、群众工作和社会稳定等工作。街道办事处、乡（镇）政府负责配合做好征地有关工作，指导村居组织拟定被征地农民社会养老保障对象名单和养老保险方案并公示。各级、各有关部门要按照规定认真履行职责，各司其职，各负其责，密切配合，协调联动，共同做好征地有关工作，确保征地依法有序进行。
山东省人民政府办公厅
2017年4月27日
（此件公开发布）
