“削山建别墅”泛滥成灾，“以罚代管”真的符合法律规定吗？

导读：据多家媒体报道，5月10日河北省委办公厅、省政府办公厅印发《关于石家庄市鹿泉区和保定市部分县（区）项目违法建设、违规收储土地问题的通报》，对此前广受关注的石家庄市鹿泉区“西美金山湖”项目“削山建别墅”一案的官员追责情况进行通报，多位当地官员因滥用职权、玩忽职守等被追究党纪政纪责任。那么，自秦岭违建别墅案件后接连因媒体曝光而案发的“削山建别墅”事件究竟反映出了当下违建查处领域怎样的现实呢？查别墅与拆老百姓的普通居住、经营房屋又有着怎样的“区别化”对待呢？法律究竟是如何规定的呢？

【要点一：“以罚代管”毫无依据】

《土地管理法》第76条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……

由此可见，罚款仅仅是“可以并处”，而在法条文字叙述中排在前面的却是“限期拆除”或者“没收”。在石家庄市鹿泉区的案件中，鹿泉区综合执法部门对“西美金山湖”项目土地使用权界内的109栋违法建筑，106489.3平方米违法建设面积进行了行政处罚，处以罚款6236013.4元。因开发单位提出申诉，且资金紧张无力缴纳，按照当时房地产专项整治政策，以项目部分房屋作为担保，抵顶罚款5924212.93元，待开发单位日后足额缴纳罚款后，解除担保。显然，这种拿违建来抵顶行政处罚的做法十分荒谬，且当地部门仅顾着罚款却完全没能有效制止违法建设行为的继续，导致违建别墅“一边罚一边建”的现象客观存在。

《国土资源行政处罚办法》第4条规定，国土资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚。据此，“罚款”显然是在违法情节比较轻微的情况下采取的处罚措施，由（一）到（四）项的处罚程度是依次递增的。而根据河北省的通报，鹿泉区的项目“经核查认定，是一个违法违规供地、违法占地、未批先建、违法建设、违规销售、违规占用生态保护红线内林地等生态空间的房地产项目。”在涉案项目违法情节十分恶劣的情况下片面适用罚款的行政处罚种类，行政行为不仅违反《土地管理法》的前述规定，更是明显不当的。

【要点二：官员“执法犯法”是重要原因】

河北省在通报中指出，邢台市委常委、常务副市长周永会，在任原鹿泉市市长、市委书记和鹿泉区委书记期间，违反政治纪律和政治规矩，有令不行、有禁不止，在出让“西美金山湖”项目占用的国有土地使用权工作中滥用职权，给予其撤销党内职务、政务撤职处分，按正处级非领导职务安排工作。元氏县委书记郑巍，在任石家庄市鹿泉区区长期间，不正确履行职责，在出让“西美金山湖”项目占用的国有土地使用权工作中玩忽职守，给予其党内严重警告处分。

事实上，在类似的“削山建别墅”案件中，官员“执法犯法”是导致违建泛滥成灾的根本原因之一。在明律师在解析“什么样的违建该限期拆除”时，常有网友留言评论称“主要看你有没有关系，有关系的就不拆”。无疑，这种完全非法治的说辞是有一定的客观事实依据的。“官商勾结”“沆瀣一气”，的确是当下违法用地类违建频出的重要原因。而一旦涉案房地产被“无证销售”，倒霉的则一定是普通的购房人。

【要点三：边罚边建，违建行为难以制止】

《国土资源行政处罚办法》第11条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。故此，对于“削山建别墅”类案件，有效制止违法建设行为是行政机关在查处时的第一个法定动作，也是评判其查处行为是否合法、尽职的最基础标准。

《办法》第30条规定，法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。故此，“改正”同样是行政机关查处违建时的重要方式，而在类似案件中显然这些规定都处于失效状态，停也没停，改也没改，只是在一路罚款一路建设。

有一种说法颇有市场，即自然资源和规划部门是没有强制执法权的，不能直接上去阻止开发商的建设行为。这种说法没错，但却不能成为违建行为制止不住的借口。《城乡规划法》第68条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此，当地政府完全可以责成城管等综合执法力量采取查封的行政强制措施，强行将违法建设行为予以制止，而不是对肆无忌惮的违建行为毫无办法，只能在一边拿着处罚决定看热闹。

在明律师最后想提示大家的是，“以罚代管”“挣一只眼闭一只眼”“熟人好办事儿”等逻辑在违建领域的长期存在绝不等同于其具有合理性。特别是对于普通老百姓而言，自建的那一间半间房屋是最容易被依法责令限期拆除的，尤其是在涉案片区的土地价值看涨的背景下，大家切勿低估了行政机关依法行政的能力和决心，而高估了自己那所谓的关系。严格依法建房，完善已建房屋的用地、规划、建房等各项审批手续，积极交纳罚款并补办证件，这才是大家亟需完成的工作。否则一旦征收拆迁、土地制度改革等项目来袭，无证的自建房将很难逃脱被拆除并仅给予极低补偿的窘境，毕竟一般人与有能力“削山建别墅”的开发商的实力不在一个等量级上。心存侥幸，最终只会是害人害己。当然，及时咨询专业征收维权律师的意见，尽量避免无证、缺证房屋、土地所面临的法律风险也十分必要。

在应对“以拆违促拆迁”领域，重要的不是管别人，而是做好自己的事情！

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