导读：2016年11月24日，国务院下发《 “十三五”生态环境保护规划》内容，其中明确指出“大力推进畜禽养殖污染防治。划定禁止建设畜禽规模养殖场（小区）区域，加强分区分类管理，以废弃物资源化利用为途径，整县推进畜禽养殖污染防治。养殖密集区推行粪污集中处理和资源化综合利用。2017年底前，各地区依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户。大力支持畜禽规模养殖场（小区）标准化改造和建设。”这一指导方针的实施，标志着2017年作为关停禁养区内畜禽养殖场声势浩大的一年，甚至有地方政府喊出了“致力打造无猪镇”的口号，在这一大背景下，各地方多部门联动执法，但因各地方政府对方针政策理解的偏差，导致“非禁养区”内合法建设的畜禽养殖场遭受波及，只能被迫关停。
案例
本文拟探讨非禁养区内畜禽养殖场私建厂房的合法性分析，首先需引入与明确何为“非禁养区”，根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南（征求意见稿）》内容规定，禁养区范围大致包括：（1）饮水水源一级保护区和二级保护区的陆域范围；（2）国家级和省级风景名胜区；（3）国家级和地方级自然保护区的核心区和缓冲区；（4）城镇居民区和文化教育科学研究区；（5）依照法律法规规定应当划定的区域。由此可知，未被划入以上范围内的畜禽养殖场所都可称为“非禁养区”。
裁判原文：本院认为，《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号），从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。被上诉人李某在其已经取得承办经营权的土地上修建林蛙养殖场，属于《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中的设施农业用地。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条第（一）项规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。"按农用地管理"意味着无需再办理建设用地审批。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》是为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展而颁布、实施的。被上诉人李某根据陇南市野生动植物保护管理站《关于宕昌县八里乡新平林蛙养殖的批复》（陇动管函【2011】15号）批复和陇南市野生动植物保护管理站颁发的《非国家重点保护陆生野生动物驯养繁殖经营许可证》在其已经取得土地承包经营权证的土地上建特种养殖场，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定精神。案例来源：（2017）甘12行终1号《宕昌县国土资源局与李新平行政强制二审行政判决书》
“非禁养区”畜禽养殖场内私建厂房的合法性的认定与处理
1. 判定私建厂房的用地性质
根据《土地利用现状分类》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中的分类，首先应判断畜禽养殖场内私建厂房是否属于设施农业项目用地，设施农业项目用地可分为：生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地三类。
其中生产设施用地是指：规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。
附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。
规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩。
配套设施用地与本文关联性不大，在此不作赘述。
只有设施农业项目中地直接用于或者服务于畜禽养殖，符合上述标准的生产设施、附属设施，属于设施农用地，按农用地管理，无需办理农用地转用审批手续，不视为新增建设用地管理，如不属于以上分类则需办理相关手续与审批。
2.审核项目是否办理了设施农用地手续
办理设施农用地手续的流程和要求为：（1）签订用地协议。从事设施农业建设需要使用土地的，应当由设施农用经营者拟定设施建设方案，与乡镇政府和农村集体经济组织（土地所有者）协商土地使用条件。协商一致的建设方案和土地使用条件向社会公告，公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，取得相应农地的经营权；（2）用地协议的备案，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级自然资源主管部门和农业部门备案；（3）严格按照备案的建设方案和用地协议，实施规模化养殖。不得擅自改变土地用途，变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营，各类畜禽养殖等设施建设禁止占用基本农田。从事设施农业建设需要使用土地的养殖场经营者，应当严格按照设施农用地的用地标准、用地政策，主动办理相应的用地使用手续。
3.违法情形的处理
认定“设施农业项目”用地是否合法时，执法部门会综合考虑项目是否属于设施农业项目、是否办理设施农用地使用手续和设施农业项目建设中具体用地是否符合设施农用地要求和标准等因素进行综合判断。
对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，相关部门依据《土地管理法》相关条文进行查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，相关部门在执法查处时，会进行制止、责令限期纠正等措施。
结语
笔者经常遇到畜禽养殖场经营者未及时向乡、镇政府备案，或擅自改变设施用地性质，而被自然资源部门（原国土资源、规划等部门）认定为违法建筑的情况（案例参考：《水城县国土资源局、陶军军资源行政管理：土地行政管理(土地)二审行政判决书》；案号：（2017）黔行终164号），在此笔者提醒广大畜禽养殖场经营者应避免此问题的发生，做到合法经营，才能在日后的征地补偿中，拿到满意补偿款。
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