在征收过程中，经常出现这样的情况:被征收房屋明明由多人共有，但部分共有人未经其他人同意，擅自与征收部门签订补偿协议后卷走了全部补偿款。此种无权处分的行政协议效力如何判定，法律尚无明确规定，在审判实践中的争议也很大。本文，在明律师以一个案例讲起，为大家进行初步解读。
任某与邹某于1986年结婚，生下了小邹，后经法院判决离婚。2006年某区人民法院确认任某、邹某以及小邹对房屋各享有1/3的所有权。2015年邹某与某城投公司(受区政府委托为案涉项目的补偿人)签订了征收集体所有土地房屋安置补偿协议书，约定由邹某领取该房屋的全部补偿款189万余元。任某与小邹不服，提起行政诉讼，要求确认邹某与城投公司签订的安置补偿协议无效。
合同有效不代表所有权的转移
一审法院以任某、小邹没有追认邹某的行为为由，认定安置补偿协议无效。二审法院同意这个结论，但认为一审法院适用法律错误。二审法院认为，根据《合同法》第五十二条(现为《民法典》第一百五十四条)规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，所以征收补偿协议无效。
我们简要分析一下，为什么一审法院法律适用错误。一审法院适用的法条是原《合同法》第五十一条。但这个法条其实没有厘清负担行为与处分行为的关系。背后的法理比较复杂，简言之：没有处分权不代表签订的协议无效。这也可以解释为什么新公布的《民法典》删除了这一条。
此时老百姓往往有疑惑：“无权处分的合同还能有效?那岂不是我的权益会受到损害?”。事实上，合同有效并不代表房子的所有权就转移了。老百姓反而可以因为合同有效而请求对方承担违约责任。《民法典》第五百九十七条第一款的内容正体现了上述道理。
行政协议为什么无效?得出这个结论不是这么简单
对于行政协议无效的法定要件，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。同时，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。
所以，行政协议作为一种特殊类型的合同，除需进行行政法上合法性审查外，还要关注是否存在民法中关于合同无效的情形。
民法典对于合同效力瑕疵的规定集中在总则部分“民事法律行为的效力”一节，其中第一百五十四条规定，“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效”，实质上沿用了原合同法第五十二条第(二)项的内容。
何为“恶意串通”?通俗的理解就是协议双方明知道这样做会损害他人利益，仍然为了不法的目的而签订协议。
对于恶意的判断方法，由于这是一种主观心理状态，难以用直接证据证明，只能通过外在表现，如交易背景、商业惯例、协商过程等因素结合常理加以推定。
回到本案，征收方在明知案涉房屋权属状况的情况下，因与任某多次协商不成，转而委托城投公司单独与邹某签订了安置补偿协议。同时邹某也明知其无权对涉案房屋整体进行处分，仍与城投公司签订协议，对损害他人权益持放任态度，显然成立“恶意串通”，该协议应认定为无效。
同时，在明律师倡导：在行政诉讼中，对恶意串通的构成及证明标准的掌握均应适当低于民事诉讼，并且更应侧重于审查行政机关的恶意。即协议相对方只要知情并持放任的心理状态，即可认定。即使没有串通行为，行政机关如果故意通过损害他人利益方式实现自身目标，行政行为的目的和手段严重不正当，也应属无效行为。
在明律师提醒广大被征收人，实践中，征收方在协商不成的情况下故意规避法律规定、擅自选择同意签约的部分共有人完成签约以实现快速拆迁目的的情况时有发生。行政机关作为协议的发起方、监督方，对协议的订立、履行起主导作用，其本身亦负有严格依法行政的责任。一旦出现“恶意串通”损害自身合法权益的情况，被征收人一定要咨询专业的征拆律师，把握诉讼救济机会。
