近日，律师在办理案件过程中遇到一种特殊情况，在此简单和大家分享我作为一个专业征地拆迁案件律师对这种情况的观点。
2020年底，一县级人民政府作出房屋征收决定，决定对其行政管理范围内的一处村庄进行征收。一般来说，因公共利益的需要而征收农村土地并无不当。但本案的特殊之处在于，该县政府在其所作的房屋征收决定上写明：“上述范围内的房屋被依法征收(迁)后，原集体土地的使用权仍归属村集体经济组织所有”，同时，该县政府又以不征收农村集体土地为由，未曾报经国务院或省级人民政府批准。问题就在于，可以不经征收弄粗集体土地，而径行征收集体土地上的房屋吗?
在综合现有的法律规定和司法判例，对于上述问题的答案，律师得到的结果是：“不行”!
法律规定：
首先，部分地方人民政府在征收集体土地过程中，习惯于直接参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中相关规定，只征收地上房屋而不征收土地。但该项习惯存在两点问题：第一点也是显而易见的一点，该条例明确规定，只适用于国有土地上的房屋征收和补偿;第二点，实践中，虽然有部分地方政府在征收集体土地时，参照《国土条例》的程序和标准，专门针对房屋作出征收决定，主要是为此后的安置补偿提供明确的程序和标准参考，但不能因此将国有土地上房屋征收决定的合法性要件适用于集体土地上房屋的征收。也即是说，即使是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施征收，也应依法经国务院或省级人民政府批准。
其次，《土地管理法》第四十五条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收”;第四十八条第二款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”。以上两项规定表明，对于农村集体土地以及房屋等地上附着物，真正征收的目的是将集体土地征收为国有土地，以满足用地需求，农村集体土地上的房屋只是作为集体土地的附随而一并征收。故只征收集体土地上的房屋而不征收集体土地，本身就违反了《土地管理法》的立法原意和逻辑。
结合以上两点可知，《土地管理法》和《国土条例》均未授权市县级人民政府可以不经征收集体土地而径直征收集体土地上的房屋，同时也未有其他任何法律作出相应授权。
司法判例
2017年，西安市雁塔区人民政府作出雁政发〔2017〕56号《关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》，决定征收该区域内的涉案房屋。但截至该征收决定作出时，涉案地块依然属于集体所有，也因此导致部分被征收人对该征收决定不满，并向人民法院起诉、上诉，直至最高人民法院。
对于该案件，最高人民法院经过审理后并未撤销涉案征收决定，仅是确认违法。但最高人民法院在其作出的(2020)最高法行申6755号《行政裁定书》中明确，依照当时有效的《土地管理法》，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。故在案涉房屋所在土地仍为集体土地的情形下，雁塔区政府作出被诉房屋征收决定，违反上述规定。被诉房屋征收决定违反法定程序、超越法定职权，依法应予撤销。
律师观点：
虽然部分地方政府在做出征收决定时写明，只征收房屋而不征收集体土地，但其结果并不一定如此。一般来说一旦集体土地上的房屋被征收、清除完毕之后，涉案地块的实际的经营、管理和收益权能皆由政府部门行使，农村村民基于集体经济组织成员资格所享有的相应权利已经灭失。故广大被征收人在遇有相似情况时，一定要擦亮眼睛，避免自身利益受损。
